II SA/Gl 41/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Ś. z dnia [...] r. nr [...] – w częściach orzekających o przywróceniu chodnika do stanu pierwotnego oraz określających termin wykonania nakazu do dnia [...] r. i orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w tym zakresie, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu zgłoszenia K. M. z dnia [...] r. w sprawie zamiaru wykonania ogrodzenia działki geodezyjnej nr [...], położonej przy ul. [...] w S. Ś., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent S.Ś. wniósł sprzeciw. Następnie wskutek zawiadomienia Urzędu Miasta S. Ś., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ś. działając na podstawie art. 49 b) ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał K. M. rozbiórkę ogrodzenia, wykonanego w pasie drogowym w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w S. Ś. oraz przywrócenie chodnika do stanu pierwotnego – w terminie natychmiastowym, najpóźniej do dnia [...] r. Nadto, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 kpa). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż ogrodzona nieruchomość, mimo iż jest własnością K. M. i M. M., stanowi pas drogi krajowej [...]. Wzniesienie ogrodzenia nastąpiło w dniach [...] r., mimo wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Przedmiotowe roboty w ocenie organu nie podlegają jednak legalizacji z uwagi na usytuowanie w pasie drogowym i zagrodzenie chodnika asfaltowego prowadzącego do przejścia dla pieszych, co uniemożliwia bezpieczny ruch pieszych i stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia lub życia pieszych oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W odwołaniu od decyzji K. M. zarzucił, iż zrealizowane ogrodzenie biegnie wewnątrz jego działki, w odległości [...] m od krawędzi jezdni i [...] m od granicy działki. Stąd też jego zdaniem, roboty nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia. Odwołujący się wskazał też, iż pozostawiając pas o szerokości [...] m nie spowodował utrudnień dla ruchu pieszych, a tym bardziej, zagrożenia dla życia. Nadto, odwołujący się podał, że uprzednio konsultował się z Wydziałem Dróg i Mostów UM S. Ś. i otrzymał informację, że wzdłuż ul. [...] nie ma określonej szerokości chodnika, więc pozostawienie chodnika o minimalnej szerokości [...] m będzie zgodne z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie wystąpił o wykupienie części jego działki, przeznaczonej na chodnik i wykonanie jego utwardzenia. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny, iż realizacja ogrodzenia usytuowanego w pasie drogowym wymagała zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Podniesione w odwołaniu kwestie uznano zaś za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy wobec realizacji ogrodzenia, pomimo wniesienia sprzeciwu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędnie zatytułowanej odwołaniem, K.M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący podniósł, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, a tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę w świetle art. 29 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego. Nadto, zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, o przywróceniu do stanu poprzedniego orzeka zarządca drogi – w tym wypadku Zarząd Wojewódzki Dróg i Mostów w K. Stąd też zdaniem skarżącego, brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w sprawie zrealizowanego ogrodzenia i oceny, czy aktualny stan zagraża bezpieczeństwu dla życia i zdrowia. W dalszych pismach skarżący wskazał na nieuregulowanie stanu prawnego chodnika. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej skarżący zarzucił nadto, iż przedmiotowy chodnik na jego parceli został zrealizowany samowolnie – w ramach czynu społecznego mieszkańców. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa m.in. ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Pojęcie budowy odnosi się zaś wyłącznie do obiektów budowlanych, o czym przesądza definicja ustawowa z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Fakt, iż ustawodawca zaliczył ogrodzenie do kategorii urządzeń budowlanych na podstawie art. 3 pkt 9 tej ustawy, nie zmienia postaci rzeczy, iż budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy. Wszelkie wątpliwości interpretacyjne w tym względzie zostały usunięte po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Przepis art. 49 b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, przewiduje jednoznacznie, iż opłata legalizacyjna w przypadku budowy, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3, wynosi obecnie 2.500 zł. Oznacza to, iż realizacja ogrodzenia od strony dróg itd. bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, podlega trybowi z art. 49 b Prawa budowlanego. Zatem wbrew zarzutom skargi, niniejsza sprawa podlegała właściwości organów nadzoru budowlanego, jako że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w pasie drogowym drogi krajowej [...], a więc od strony drogi publicznej, niezależnie od podnoszonej kwestii odsunięcia od krawędzi jezdni na odległość [...] m. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), droga lub pas drogowy oznacza pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorowymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, zabrania też dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności m.in. lokalizacji budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego – bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zatem prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy, co oczywiście nie zwalnia inwestora od obowiązku dopełnienia wymogów Prawa budowlanego, jeżeli realizacja robót podlega jego reżimowi. W tym miejscu wyjaśnić też przyjdzie, iż zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, jest starosta, a w tym wypadku Prezydent Miasta S. Ś. (na prawach powiatu). Stąd też, niezależnie od zezwolenia zarządcy drogi, budowa spornego ogrodzenia wymagała skutecznego przyjęcia zgłoszenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w niniejszej sprawie nie miał też zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy tylko istniejących już obiektów, zrealizowanych zgodnie z wymogami prawa i nie ma zastosowania do nowych inwestycji w pasie drogowym. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma także znaczenia fakt braku uregulowania kwestii własności gruntu, zajętego pod pas drogowy, a w szczególności usytuowanego na działce nr [...] chodnika asfaltowego, który został zagrodzony w wyniku realizacji spornego ogrodzenia, mimo wniesienia sprzeciwu na podstawie decyzji Prezydenta S. Ś. z dnia [...] r. Prawidłowość podjętej w tym trybie decyzji nie podlegała zaś badaniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako że skarżącemu przysługiwała odrębna ochrona prawna przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem podniesione w skardze okoliczności co do przyczyn nieuzupełnienia zgłoszenia budowy ogrodzenia, co z kolei skutkowało wniesieniem sprzeciwu, nie mogły odnieść skutku prawnego w niniejszej sprawie, a przy tym skarżący przyznał w toku rozprawy sądowej, iż nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] r. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu wiązała zaś organy nadzoru budowlanego i obligowała do podjęcia działań w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej zgodnie z art. 49 b ust. 2 ustawy, możliwa jest zaś jedynie w razie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ile nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Brak wymaganej zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w pasie drogowym, czym naruszono wymóg z art. 39 ustawy o drogach publicznych, wykluczał zatem możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej, obligując tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji do wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia z mocy art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Jedynie zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami upoważnia bowiem osobę, legitymującą się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do zabudowy nieruchomości gruntowej zgodnie z art. 4 tej ustawy. Nadto, stwierdzenie przesłanki z art. 108 § 1 kpa w postaci względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego (zagrodzenie urządzonego chodnika przy drodze krajowej), upoważniało organ nadzoru budowlanego do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem decyzja o nakazie rozbiórki ogrodzenia i nadaniu rygoru z art. 108 § 1 kpa, nie narusza prawa materialnego. Jednakże działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził, iż bez podstawy prawnej organy nadzoru budowlanego dodatkowo określiły termin wykonania nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz nakazały doprowadzenie chodnika do stanu pierwotnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się bowiem w dyspozycji przepisu art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, a przy tym ani z ustaleń faktycznych, ani z zebranego materiału dowodowego nie wynika fakt prowadzenia robót w obrębie chodnika asfaltowego. Stąd też w tym zakresie decyzje organów nadzoru budowlanego podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności części decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. Skarga w pozostałej części podlegała zaś oddaleniu jako nieuzasadniona (art. 151 tej ustawy). Wobec częściowego uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżącego zasądzić na jego rzecz od organu odwoławczego zwrot części kosztów w postaci połowy wpisu od skargi, tj. kwoty [...] zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). sw