II SA/Gl 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 ze zm.) nałożył na wspólników spółki cywilnej [A] A. L. i J. L. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu drogowego na własne potrzeby z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia o zatrudnieniu i spełnieniu wymagań określonych ustawą. W decyzji pouczono o prawie złożenia odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. Odwołanie takie zostało przez strony wniesione pismem z dnia [...] r. Po jego rozpoznaniu Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [A] J. L. spółka jawna, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W skardze wyjaśniła, że uchwałą z dnia [...] r. wspólnicy spółki cywilnej [A] zadecydowali o przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną, w oparciu o art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych. Okoliczność tę udokumentowano postanowieniem SR w C. sygn. akt [...] z dnia [...] r. Podniesiono również, że dwa podmioty gospodarcze: [B] spółka z o.o i spółka [A] są ze sobą powiązane kapitałowo i osobowo, mają też siedzibę pod tym samym adresem, zatrudniają też częściowo te same osoby, jak również wzajemnie delegują swych pracowników. W dniu kontroli spółka [B] udzieliła swemu pracownikowi urlopu bezpłatnego w celu umożliwienia podjęcia zatrudnienia w spółce [A]. Na skutek niedopatrzenia nie dokonano zgłoszenia kierowcy do ubezpieczenia w ZUS. Podniesiono, że obie spółki nie są firmami transportowymi a jedynie dokonują transportu na potrzeby własne. Nie mają zatem obowiązku uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości". Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym i powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać za akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania dotyczące kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem przepisów o zakazie ruchu po drogach nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 Nr 125 , poz. 874). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6, indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Według art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które należą do zakresu działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionymi do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą do kolejnego wniosku o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Sąd zgodnie z art. 152 tej ustawy orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana przed uprawomocnieniem się wyroku. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200. 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Stwierdziwszy z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy, nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, a zatem, skoro doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, sprawa winna być przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu. Orzekając w sprawie organy winny również uwzględnić fakt, że doszło do zmiany formy organizacyjnej przedsiębiorcy i przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, rozstrzygnięcia w sprawie winny zatem być kierowane do tej Spółki.