II SA/Gl 410/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr) sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E . Wnioskiem z dnia [...] r. B. Ż. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Ż. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na Punkt Apteczny w K. (a parceli nr [...]). Decyzją z dnia [...] r. Starosta Ż. postanowił udzielić Wnioskodawcy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w K. na działce nr ew. [...] na Punkt Apteczny. W podstawie prawnej przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm). W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, dlatego należało uwzględnić złożony wniosek. W wyniku pism J. M. kierowanych do Starostwa, Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad, w których kwestionował prace budowlane prowadzone na sąsiedniej działce, oraz pismem Wojewody z dnia [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Ż. wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z dnia [...] r. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w budynku położonym na działce nr ew. [...] w K. na punkt apteczny dla inwestora B.Ż. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Ż., powołując w postawie prawej art. 151 ( 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uchylić swoją dotychczasową decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w budynku położonym na działce nr ew. [...] w K. na punk apteczny dla inwestora B.Ż. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powyższa decyzja uchylona została zgodnie z wymogiem art. 151 ( 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził także, że odrębną decyzją nastąpi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, po przeprowadzeniu uprzednio stosownego postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. Ż. W odwołaniu tym podkreśliła, że prace prowadziła na podstawie udzielonego pozwolenia i zgodnie z jego warunkami, co potwierdziły organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Dodatkowo zaznaczył, że od strony posesji J. M. nie były prowadzone żadne prace budowlane. Wojewoda Ś., powołując w podstawie prawnej art. 138 ( 1 pkt 2 w oparciu o art. 151 ( 1 pkt 2 i art. 145 ( 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 32 oraz art. 82 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 201, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003 Nr 80, poz. 717), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł: uchylić decyzję z dnia [...] r. Znak: [...] i odmówić udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na punkt apteczny, na działce nr ew. [...] w K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało przez J. M., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja z dnia [...] r. Dlatego też organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, w wyniku którego stwierdził, ze przedmiotową decyzje należało uchylić. Niemniej jednak nie uwzględnił treści art. 151 ( 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wydał po uchyleniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Stąd też organ odwoławczy skorygował powyższe uchybienie i po uchyleniu decyzji z dnia [...] r. orzekł o odmowie udzielenia dla B.Ż. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na punkt apteczny. W ocenie organu przedmiotowego pozwolenia udzielono z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - gdyż nie przedłożono decyzji o warunkach zabudowy terenu, jak również bez stosownego uzgodnienia zamierzenia z administratorem drogi, gdyż budynek zlokalizowany był przy drodze krajowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła B.Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że decyzja ta narusza następujące przepisy, a mianowicie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na punkt apteczny wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że J.M. jest stroną w toczącym się postępowaniu pomimo braku interesu prawnego oraz uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymaga uzgodnienia z administratorem drogi w sytuacji, gdy projekt nie przewiduje żadnych zmian w zagospodarowaniu oraz żadnego nowego zjazdu do drogi publicznej. W uzasadnieniu potwierdziła, że przeprowadzone prace związane z adaptacją pomieszczeń mieszkalnych na punkt apteczny nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Co do potrzeby decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniła, że do dnia [...] r. decyzja taka nie była wymagana. Zakwestionowała również wskazaną okoliczność uzgadniania lokalizacji z administratorem drogi, podnosząc że nie dotyczy to nowego obiektu a już istniejącego i nie wpłynie to bezpieczeństwo ruchy drogowego. Nadto podkreśliła, że J. M. nie powinien uzyskać przymiotu strony postępowania, gdyż zmiana sposobu użytkowania nie narusza jego interesów chronionych przepisami prawa budowlanego. Reasumując dodała, że poniosła znaczne nakłady finansowe na realizację punktu aptecznego, nie naruszyła prawa działając na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej i obecne działania narażają ją na znaczne szkody majątkowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie z dnia 1 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, dodając, że w trakcie postępowania wznowieniowego nastąpiła zmiana stanu prawnego, a zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] r. działka usytuowana jest na terenie przeznaczonym m.in pod usługi. Wskazała także, ze na podstawie decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] r. dokonano przebudowy drogi, która nie koliduje z pracami wykonanymi na działce skarżącej, dlatego też nie było potrzebne uzgodnienie z zarządcą drogi. Zarzuciła także, że wznowienie nastąpiło na żądanie właściciela nieruchomości sąsiedniej, który nie wykazał interesu prawnego chronionego przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrole zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem, a podejmując rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami sprawy oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zgodnie z zapisem art. 135 cytowanej powyżej ustawy sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy sprawa, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrolą sądu objęta jest więc nie tylko zaskarżona decyzja ale i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji. Kierując się powyżej przedstawionymi uregulowaniami, Sąd w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Dlatego Sąd wychodząc ponad żądanie złożonej skargi, orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powyższe decyzje zostały wydane w trakcie postępowania wznowieniowego. W ocenie składu sądzącego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] r. postanawiającej udzielić B. Ż. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na punkt apteczny w K., złożony przez J. M., właściciela sąsiedniej nieruchomości, pochodził od osoby uprawnionej i był zasadny. Jednakże podjęte w wyniku wznowionego postępowania decyzje administracyjne są wadliwe. Decyzja organu pierwszej instancji narusza zapis art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym artykułem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu określonego postępowania wydaje decyzję albo odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 ( 1, albo uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie wymienionej art. 145 ( 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji uchylając kwestionowaną decyzję nie orzekł co do istoty sprawy, czym naruszył zapis art. 151 (1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta wydana została zatem przedwcześnie bez ustalenia stanu faktycznego, co umożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie B. Ż. od powyższej decyzji, zauważył wskazaną powyżej nieprawidłowość i skorygował przedstawione powyżej uchybienie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz orzekając o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w K. W opinii składu sądzącego, organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpującego postępowania mającego na celu ustalenie stanu faktycznego oraz stanu prawnego rozpatrywanej sprawy, a to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Umknęło bowiem organowi odwoławczemu, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ulegały zmianom. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z dnia [...] r. został złożony w trakcie, kiedy obowiązywał jeszcze art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązujący w przypadku ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania uzyskanie pozwolenia właściwego organu, jednakże wobec wznowienia tego postępowania przywołane powyżej przepisy uległy zmianie. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przywołany powyżej przepis art. 71 został zmieniony. Zgodnie z nową treścią tego artykułu (ust. 2 tego artykułu) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a do zgłoszenia powinny być dołączone wymienione dokładnie dokumenty. Mając na uwadze, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia i zbadania aktualnego stanu prawnego (art. 7, 77 ( 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 ( 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie nowego postępowania organy zwrócą także uwagę na koleją nowelizację art. 71 prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy.