II SA/Gl 410/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Z. , działając jako organ I instancji, ustalił jednorazową opłatę w kwocie 4.300,80 zł z tytułu wzrostu o 43.008,00 zł wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [1] położonej w Z. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr XLVII/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego nr 65, poz. 1676. Obowiązkiem uiszczenia opłaty organ I instancji obciążył W. P. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne wszczął w związku ze zbyciem działki nr [1] położonej w Z. przy ulicy [...], która to działka była przed zbyciem w dniu [...]r. własnością W. P.. Ustalenia planu, które weszły w życie dnia 24 czerwca 2005 r. spowodowały wzrost jej wartości o kwotę 43 008,00 zł. Kwota ta została ustalona na dzień zbycia nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. Dla obszaru ww. działki od stycznia 2004 r. nie było obowiązującego planu przestrzennego, dlatego też rzeczoznawca majątkowy w opracowanym operacie szacunkowym uwzględnił wartość działki przed zmianą planu, według stanu użytkowania (działka użytkowana była rolniczo jako łąka). Po zmianie planu przestrzennego działka została objęta jednostką [...]- Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 54 uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta stawkę służącą naliczeniu opłaty jednorazowej określono w wysokości 10%. Od powyższej decyzji W. P. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu W. P. podniósł, iż choć istotnie użytkował działkę rolniczo to jednak już w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego część działki była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Z tego właśnie powodu czynił starania aby w nowym planie w całości uznać ją za działkę budowlaną. Odwołujący podniósł nadto, iż wymierzona opłata przekracza jego możliwości finansowe. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , działając na podstawie art. 36 ust. 4 i 37 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu przedstawiło obowiązujący stan prawny, a następnie wskazało, iż w związku z tym, że nieruchomość była położona w obszarze, dla którego nie było ciągłości obowiązywania planu to przy ustalaniu opłaty planistycznej należało do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania. Organ I instancji przed zleceniem opracowania operatu szacunkowego wprawdzie nie ustalił faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jednak z dokumentów a to: protokołu oględzin nieruchomości dokonanych przy udziale strony, operatu szacunkowego, a także treści odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość była wykorzystywana rolniczo jako łąka. Ponadto z akt sprawy (operatu szacunkowego i treści odwołania) wynika, że w poprzednim planie miejscowym, który utracił moc z końcem 2003 r., nieruchomość znajdowała się w części w terenach budownictwa mieszkaniowego (około 380 m2), a w części terenach upraw polowych (1400 m2). Natomiast w nowym planie nieruchomość znajduje się całości w jednostce, oznaczonej symbolem - [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość nieruchomości uwzględnił to, że jej część (320 m2) w poprzednim planie miejscowym była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i uznał, że uchwalenie nowego planu na tej części nieruchomości nie spowodowało wzrostu wartości. Ustalając wartość nieruchomości do ustaleń przyjął jedynie tę część o powierzchni 1400 m2, która w poprzednim planie była przeznaczona pod uprawy polowe. Ustalił jej wartość przed uchwaleniem planu na kwotę 22.610,00 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 65.618,00 zł. Tym samym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 43.008,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego wyliczenie to było poprawne. Pomimo, iż organ I instancji w tej kwestii nie zajął żadnego stanowiska należy bowiem, zdaniem Kolegium uznać, że rzeczoznawca zasadnie przyjął, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił, ale tylko na tej części nieruchomości. Kolegium wskazało nadto, że uchwalona przez Radę Miasta stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi 10 % wzrostu wartości i taką stawkę przyjął organ ustalając opłatę. Plan wszedł w życie z dniem 24 czerwca 2005 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2008 r., a więc przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu. Z operatu szacunkowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości został spowodowany uchwaleniem planu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości uwzględnił zarówno sposób w jaki strona wykorzystywała nieruchomość przed uchwaleniem planu jak i jej przeznaczenie w poprzednim planie. Pozostałe okoliczności dotyczące przyczyn zbycia nieruchomości nie mają wpływu na wartość nieruchomości, ani nie uzasadniają odstąpienia od naliczenia opłaty planistycznej. Kolegium zauważyło też, że notariusz przy zawarciu umowy sprzedaży poinformował zbywającego o obowiązkach wynikających z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jednoznacznie wynika z § 7 tej umowy. Pismem z dnia [...]r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż nie zgadza się z procederem pobierania należności z tytułu wzrostu wartości działki. Działka ma bowiem wartość rynkową i cyt. "urzędowi nic do tego co się z nią dzieje". Podkreślił także, że obecnie działka ma nowego właściciela, wskazał też, że jego zdaniem Urząd Miasta ma obowiązek na prośbę swoich podatników dokonywać zmian w planach zagospodarowania przestrzennego gmin i nie powinien pobierać z tego tytułu opłat. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 i 11 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jeżeli zatem ustalenia nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem nie wystarcza odwołanie się do przeznaczenia terenu tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, lecz musi się ono opierać na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła natomiast do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga także w tym miejscu, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomo zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to w konsekwencji, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo że pomiędzy planami była przerwa nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości lub jej części lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Reasumując warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, a to: 1) wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) oraz 2) zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Analiza przedłożonego Sądowi materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na to, iż wymienione przesłanki w przedmiotowej sprawie zaistniały co w konsekwencji obligowało organ I instancji do wymierzenia przedmiotowej opłaty. Bezspornym jest bowiem, iż w myśl uchwalonego przez Radę Miejską Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Nr XLVII/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r.) należąca do skarżącego przed zbyciem nieruchomość znajduje się całości w jednostce, oznaczonej symbolem - [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podczas gdy w poprzednim planie miejscowym, który utracił moc z końcem 2003 r. nieruchomość znajdowała się w części w terenach budownictwa mieszkaniowego (około 380 m2), a w części terenach upraw polowych (1400 m2). Fakt ten wynika jednoznacznie z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczność tę potwierdził także sam skarżący. W trakcie rozprawy w dniu 13 października 2010 r. na pytanie Sądu czy rzeczoznawca prawidłowo rozdzielił w sposób wskazany powyżej powierzchnię działki skarżący oświadczył, że stanowiska rzeczoznawcy w tej mierze nie kwestionuje. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także jednoznacznie, że choć organ I instancji tego w decyzji nie podkreślił w rzeczywistości rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości uwzględnił to, że jej część (320 m2) w poprzednim planie miejscowym, który utracił moc, była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i uznał, że uchwalenie nowego planu na tej części nieruchomości nie spowodowało wzrostu wartości. Ustalając wartość nieruchomości do wyliczeń przyjął jedynie tę część o powierzchni 1400 m2, która w poprzednim planie była przeznaczona pod uprawy polowe. W konsekwencji opłatę z tytułu wzrostu wartości ustalił biorąc pod uwagę nie całość lecz jedynie część nieruchomości, tę dla której poprzednio obowiązujący plan przewidywał inne przeznaczenie niż plan obecny, a tym samym ustalając wartość tej części nieruchomości wziął pod uwagę jej faktyczne rolnicze przeznaczenie. Pominął natomiast tę część nieruchomości, pomimo jej także rolniczego użytkowania, w odniesieniu do której już plan poprzedni dopuszczał zabudowę. W konsekwencji, sporządzając operat rzeczoznawca "wyprzedził" niejako orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i w zgodzie z wyrażonym przez Trybunał stanowiskiem dokonał obliczeń pomijających część nieruchomości. Błędnie zatem, choć nie ma to znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, organ I instancji określał naliczoną należność jako opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy w istocie, chodzi o opłatę z tytułu wzrostu wartości jedynie części nieruchomości. Bezspornym jest także, że aktem notarialnym z dnia [...]r. (sporządzonym zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie opisanego wyżej nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.) Rep. A nr [...]skarżący sprzedał przedmiotową działkę [1] za kwotę 90.000,00 zł. Ustalając wartość objętej opłatą części nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego wejściu w życie rzeczoznawca oszacował wzrost wartości tej części nieruchomości na kwotę 43.008,00 zł. Poprawnie tym samym, ustalając kwotę jednorazowej opłaty organ I instancji wskazał kwotę 4.300,80 zł, przewidziana w planie miejscowym stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi bowiem 10 % wzrostu wartości. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy obu instancji nie naruszyły także w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej. Prawidłowo przeprowadziły bowiem postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja drugoinstancyjna została w sposób należyty uzasadniona. Organy, w ocenie Sądu, zapewniły także skarżącemu możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W szczególności organ I instancji zawiadomił go o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Wobec faktu, iż jak to wskazano wyżej, w okolicznościach, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest obowiązkiem organu administracji publicznej nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione argumenty skarżącego podważające co do istoty sensowność i celowość pobierania wymienionych opłat. Uwagi te można bowiem uznać jedynie za adresowane do ustawodawcy postulaty de lege ferenda, na gruncie obowiązującego prawa nie mogły natomiast wpłynąć na wynik sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.