II SA/Gl 410/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności miejsc postojowych, zlokalizowanych na działce nr 1 przy ul. [...] w U., stanowiącej własność skarżącego T. N. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r., podał, że na urządzenie przedmiotowych wydzielonych 5 miejsc postojowych, zrealizowanych po 2006 r., właściciel działki nie uzyskał zgody właściwego organu, zaś ich budowa wymagała zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ ustalił też, że najbliższe miejsce postojowe usytuowane jest przy samej granicy z działką nr 2, natomiast najdalsze – w odległości ok. 2,80 m od tej granicy. Natomiast najbliższa odległość miejsca postojowego od okien budynku zlokalizowanego na tej samej działce wynosi 5,50 m. Jednakże ponowna kontrola, przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała, że przedmiotowe miejsca postojowe zostały usunięte poprzez likwidację linii wydzielających poszczególne stanowiska postojowe, zaś teren pełni obecnie funkcję samego utwardzenia terenu kostką brukową. Powołując się na brak definicji ustawowej pojęcia "wydzielonych miejsc postojowych", organ nadzoru budowlanego uznał, że przywrócenie terenu do stanu poprzedniego stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie miejsc postojowych. Nadto, wykonane samowolnie samoutwardzenie terenu, nie budzi zastrzeżeń co do jego stanu technicznego i zgodności z przepisami, stąd też brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Zatem organ I instancji stwierdził brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania. Odwołanie od decyzji wnieśli H. S. i Z. S. – współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działkę nr 2 oraz działki, położone z drugiej strony działki inwestora. Zarzucili, że inwestor w rzeczywistości zrealizował 10 miejsc postojowych z naruszeniem § 19 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych... oraz niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zagospodarowaniu terenu działki nr 1 i obowiązującym wówczas planem miejscowym. Zakwestionowali też stanowisko organu I instancji o likwidacji parkingu poprzez wymazanie linii rozgraniczających miejsca postojowe, podnosząc że o ilości takich miejsc winna decydować wielkość urządzonego parkingu. Wreszcie, wskazując na stronniczość pracowników PINB w C., odwołujący domagali się uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez inny organ powiatowy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowych miejsc postojowych. Organ odwoławczy dopatrzył się bowiem podstaw do uwzględnienia odwołania, a działania właściciela przedmiotowej działki ocenił jako zmierzające do obejścia prawa, bowiem z dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest wykorzystywany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, gdyż na zdjęciach wykonanych w dniu [...] r. widoczne są zaparkowane 4 samochody, zaś w dniu [...] r. – 2 pojazdy. Mając na uwadze fakt prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na wynajmie pokoi gościnnych, organ odwoławczy uznał zatem, że pomimo likwidacji linii rozgraniczających miejsca postojowe, obiekt służy i będzie służył nie tylko mieszkańcom budynku, lecz także gościom wynajmującym pokoje, zaś o kwalifikacji obiektu budowlanego decyduje jego faktyczne przeznaczenie. Na wykonanie miejsc postojowych inwestor nie uzyskał też zgody właściwego organu. Co prawda, do protokołu oględzin z dnia [...] r. podał on, że w dniu [...] r. zgłosił w Starostwie Powiatowym zamiar budowy wiaty i miejsc postojowych, lecz zgłoszenie to dotyczyło obiektów istniejących, zaś zgłoszenia należało dokonać przed rozpoczęciem robót. Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od faktu, czy wykonanie 5 miejsc postojowych, bądź też większej ich liczby, traktować jako odrębne od budowy budynku mieszkalnego zamierzenie inwestycyjne, czy też chodzi o istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na ewidentne naruszenie warunków technicznych, w każdym wypadku zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Z uwagi na odległość od działek nr 3 i 2 oraz od okien budynku mieszkalnego, nie zostały bowiem spełnione wymogi z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przypadku 5-60 stanowisk, odległość wydzielonych miejsc postojowych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały nie może być mniejsza niż 10 m, zaś od granicy działki budowlanej – 6 m. Stąd też zdaniem organu II instancji, nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu zarówno w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3, jak i art. 49 Prawa budowlanego, co uzasadniało uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych miejsc postojowych. W skardze na decyzję ostateczną T. N. domagał się uchylenia tej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz obrazę art. 49 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 9 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nieprawidłowe zastosowanie § 19 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozp. w sprawie warunków technicznych... W pierwszym rzędzie skarżący odwołując się do poglądów orzecznictwa, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11, zarzucił że wbrew stanowisku organu odwoławczego, sam fakt parkowania pojazdów na części działki pokrytej kostką brukową, nie przesądza, że chodzi o budowlę w rozumieniu ustawy, gdyż wymagane są w takim wypadku dodatkowe elementy odróżniające od urządzenia budowlanego, jakim jest utwardzenie terenu, służące zapewnieniu możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nadto, skarżący zarzucił brak jednoznacznego ustalenia przez organ II instancji liczby owych wydzielonych miejsc postojowych oraz brak pomiarów ich długości i szerokości pod kątem spełnienia wymogów z § 21 ust. 1 rozp. Wskazał też na błędną wykładnię § 19 tego rozp. i niewyjaśnienie, czy okno w jego budynku znajduje się w pomieszczeniu przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Jego zdaniem, ratio legis tego przepisu sprowadza się do ochrony podmiotów sąsiadujących ze skupiskiem miejsc postojowych, a nie – samego inwestora, zaś wymogi w zakresie odległości od granic, dotyczą odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a nie działki budowlanej, na której posadowione są miejsca postojowe. Tymczasem sąsiednie działki nie mają walorów działki budowlanej, zdefiniowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowią teren zielony bez prawa zabudowy. Dla poparcia stanowiska skarżącej przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnicy postępowania H. S. powołując się na znajdujący się w aktach plan zagospodarowania działki skarżącego i zdjęcie, dokumentujące postój 8 samochodów, wskazali na uciążliwości wynikające z usytuowania spornych miejsc postojowych. W toku rozprawy sądowej skarżący podał, że dokonał zgłoszenia miejsc postojowych, lecz nie pamięta, w jakiej ilości i organ przyjął to zgłoszenie milcząco. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, omówiony w motywach zaskarżonej decyzji jest bowiem wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego i zasadnie stwierdził naruszenie wymogów techniczno-budowlanych, uniemożliwiające doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący nie przeczy, że część jego działki, utwardzonej kostką brukową, wykorzystywana jest jako plac postojowy dla samochodów osobowych. Taki stan rzeczy w obiektywny sposób przedstawia też materiał fotograficzny, sporządzony w toku oględzin. Wbrew zarzutom skargi, fakt zlokalizowania na jego działce miejsc postojowych dla 5 samochodów i ich wykonania ok. 2006 roku oraz ich przeznaczenie dla gości wynajmujących pokoje w budynku skarżącego, wynika jednoznacznie z protokołu oględzin z dnia [...] r., przeprowadzonych z udziałem skarżącego i podpisanym przez niego bez uwag. W toku tych oględzin dokonano też pomiarów odległości od granicy z działką sąsiednią oraz od okien w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce skarżącego, aczkolwiek faktem jest, że nie podano przeznaczenia tego pomieszczenia. Sporządzono też szkic sytuacyjny (oprócz materiału fotograficznego). W toku postępowania wszczętego w sprawie legalności miejsc postojowych, skarżący pismem z dnia [...] r. złożył wyjaśnienia do protokołu kontroli, informując, że na jego działce nie ma wyznaczonych miejsc postojowych – zostały usunięte. Pismo skarżącego spowodowało kolejne oględziny, do których również dołączono materiał fotograficzny, obrazujący wygląd przedmiotowego terenu i zaparkowany samochód. Wykonane zdjęcia pozwalają w obiektywny sposób ocenić sposób wykonania utwardzenia działki skarżącego, jak i cel ich wykonania, co koreluje z danymi zawartymi w protokole oględzin z dnia [...] r., że miejsca postojowe wykonano ok. 2006 r. dla 5 samochodów. Analizując materiał fotograficzny stwierdzić należy, że teren ten jest wyraźnie wyróżniony od pozostałej wybrukowanej powierzchni działki skarżącego. Przy samym ogrodzeniu od strony niezabudowanej działki uczestników postępowania teren wyłożony jest płytami ażurowymi, za którymi ułożono na płasko betonowe krawężniki, dalej w głąb działki skarżącego znajduje się kostka brukowa, na której namalowano białą farbą linie, kończące się na wysokości działki uczestników postępowania i zakończone również betonowymi krawężnikami, odróżniającymi teren od utwardzenia dalszej części działki kostką brukową w dwóch kolorach. Taki sposób wykonania robót i wyodrębnienia terenu ułożonymi na płasko krawężnikami oraz jego przeznaczenie do postoju samochodów gości, wynajmujących pokoje gościnne, dowodzi celu wykonania robót. Istotne jest przy tym, że skarżący w dniu [...] r. dokonał zgłoszenia budowy wiaty i miejsc postojowych. W protokole oględzin stwierdzono, że zgłoszenie to dotyczy obiektów istniejących. Aczkolwiek w toku rozprawy sądowej skarżący podał, że do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu i nie pamięta liczby zgłoszonych miejsc postojowych, to jednak zgłoszenie jest prawnie bezskuteczne i w każdym wypadku upoważniało organ nadzoru budowlanego do ingerencji w sposób wykonania robót budowlanych. Milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie chroni bowiem inwestora ani od skutków samowoli budowlanej, ani naruszenia wymogów techniczno-budowlanych. Zdaniem sądu administracyjnego w świetle treści protokołu oględzin z dnia [...] r., prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że część działki skarżącego stanowi parking dla 5 samochodów osobowych. Samo usunięcie namalowanych na kostce brukowej linii wydzielających poszczególne miejsca postojowe, nie stanowi likwidacji obiektu budowlanego, skoro pozostało utwardzenie terenu, służące w dalszym ciągu do postoju samochodów jako niezbędne do wynajmu pokoi gościnnych w budynku skarżącego. Skład orzekający podzielił pogląd organu odwoławczego, że istotna jest jedynie funkcja, jaką pełni utwardzony teren działki budowlanej. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby bowiem do akceptacji działań, zmierzających do obejścia reżimów prawa budowlanego. O kwalifikacji robót budowlanych muszą decydować każdorazowo okoliczności danej sprawy i miarodajny jest cel ich wykonania, czyli funkcja (przeznaczenie). Zdaniem składu orzekającego, ułożenie krawężników, wydzielających część terenu działki budowlanej jednoznacznie uzasadnia zakwalifikowanie robót do kategorii budowy obiektu budowlanego – wydzielonych miejsc postojowych i nie są wymagane żadne dalsze elementy, aby odróżnić tak wyodrębniony teren od pozostałej utwardzonej części działki budowlanej. Sposób i cel wykonania robót, jednoznacznie ustalony w postępowaniu przed organem I instancji, potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że wykonane ok. 2006 r. roboty stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającą uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Nie jest to zatem jedynie utwardzenie działki budowlanej w rozumieniu pkt 5 tego przepisu. Istotne jest też, że budynek mieszkalny został rozbudowany na podstawie przywołanej w protokole oględzin decyzji z dnia [...] r., a zatem wydanej już po realizacji miejsc postojowych. Znajdująca się w aktach kserokopia planu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego powyższą decyzją, przedstawia usytuowanie projektowanego parkingu przed budynkiem mieszkalnym, w centralnej części działki i na przedłużeniu wjazdu, a więc w zupełnie innym miejscu, niż przedmiotowe miejsca postojowe, zlokalizowane od strony dwóch działek uczestników postępowania. Skoro realizacja spornych miejsc postojowych miała miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ich wykonanie należy kwalifikować jako budowę odrębnej budowli, co uzasadnia wdrożenie trybu z art. 49 b Prawa budowlanego z braku uprzedniego zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (zgłoszenia dokonano już po realizacji obiektu budowlanego w dniu [...] r.). Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, że nawet przy przyjęciu, że chodzi jedynie o przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, który nie przewidywał wykonania miejsc postojowych w tym miejscu, podlegający trybowi z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego, zastosowanie tego trybu nie miałoby żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy samowolnie zrealizowanych robót budowlanych wobec naruszenia wymogów techniczno-budowlanych i niemożności ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż musiałoby się to wiązać z rozbiórką miejsc postojowych i ich budową w innym miejscu, z zachowaniem wymaganych odległości, w zależności od liczby wydzielonych miejsc postojowych. Wbrew zarzutom skargi, wymogi § 19 ust. 1 rozp., wyżej powołanego, dotyczą odległości od wymienionych tam kategorii obiektów i okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie tylko usytuowanych na sąsiedniej działce budowlanej, lecz również na działce, na której wykonano miejsca postojowe. Taka sama zasada dotyczy odległości wydzielonych zgrupowanych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Przepis § 19 ust. 2 warunków technicznych... dotyczy odległości od danej działki budowlanej, na której usytuowano miejsca postojowe. Zachowanie odległości, o których mowa w § 19 ust. 1 i 2 rozp., nie jest wymagane jedynie przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi drogę (ust. 4 tego przepisu). Wniosek taki należy wyprowadzić z reguł wykładni systemowej wewnętrznej. W przywołanym rozp. w innych przypadkach wyraźnie mowa jest o granicy z sąsiednią działką budowlaną (np. § 12 ust. 1, 2 i 3, § 23, § 36 rozp.). Wymóg urządzenia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, dotyczy jedynie działki budowlanej (§ 18 rozp.) i w tym kontekście należy interpretować określenie "od granicy działki budowlanej", użyte w § 19 ust. 2. Brak uzasadnionych i racjonalnych przesłanek do formułowania wniosku, że ochronie przed uciążliwościami podlegają jedynie sąsiednie działki o walorze budowlanym, a nie działki, przeznaczone na inne cele, np. rekreacji. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalił zaś organ II instancji w oparciu o podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń protokół kontroli, że odległość 5 miejsc postojowych od granicy działki wynosi w najdalszym miejscu ok. 2,80 m, czyli narusza wymóg z § 19 ust. 2 pkt 2 rozp. co do zachowania odległości 6 m. Co więcej, fakt że działki sąsiednie nie są zabudowane, nie przesądza o braku waloru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 232/12. Działki sąsiednie wg ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "Bz", czyli tereny rekreacyjno-wypoczynkowe w ramach gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie skarżący utrzymuje, że chodzi o teren bez prawa zabudowy, chociażby obiektami przeznaczonymi na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, skoro przyległa działka skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Aczkolwiek zgodzić się można z zarzutem skarżącego, że organ odwoławczy nie ustalił przeznaczenia pomieszczenia, w którym usytuowany jest otwór w odległości ok. 5,5 m od zgrupowania miejsc postojowych, to jednak kwestia niezachowania odległości z § 19 ust. 1 pkt 2 rozp., nie ma już znaczenia dla wyniku sprawy wobec niespełnienia wymogu z ust. 2 pkt 2 (odległości od granicy działki). Nadto, kwestia ta byłaby istotna, gdyby wszystkie okna w budynku od strony parkingu znajdowały się w pomieszczeniach, przeznaczonych na inne cele niż wymienione w § 5 rozp. Zatem w niniejszej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy dla wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych miejsc postojowych z mocy art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Zbędne jest poszukiwanie dalszych przyczyn, uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu, a więc badanie wymogów z § 21 ust. 1 rozp. co do wymiarów samych wydzielonych miejsc postojowych, które pomimo zatarcia linii rozdzielających stanowiska, zresztą i tak w dalszym ciągu widocznych na nawierzchni, nadal pełniły funkcję, dla której zostały zrealizowane, niezależnie od liczby zaparkowanych pojazdów w dacie kontroli. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw