II SA/Gl 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z budynku oddala skargę. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A.R. i M. R.-K. z [...] r., zawierającym zarzuty niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] należącej do D. S., na działkę wnioskodawczyń. Ustalono, że na działce [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji ustalono, że odprowadzanie wód opadowych z budynku mieszkalnego należącego do D. S. jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego, gdyż wody te są odprowadzane za pomocą systemu rur spustowych do dołu chłonnego znajdującego się w odległości 5,5 m od granicy z nieruchomością nr [...]. Taki sposób odprowadzania wód opadowych odpowiada treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a zarazem jest zgodny z warunkami technicznymi. W ocenie organu wkopanie do ziemi rur drenażowych, niepołączonych z dołem chłonnym nie stanowi robót budowlanych, nie jest to również urządzenie budowlane podlegające reglamentacji prawa budowlanego. Kwestie kierowania wód opadowych na nieruchomości należące do skarżących podlegają reżimowi ustawy Prawo wodne, a konkretnie art. 29 tej ustawy i leżą w kompetencji innego organu. Wyjaśniono też, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku zainstalowania na dachu śniegołapów, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku instalowania tego typu rozwiązań na dachach budynków. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Żaden z prowadzących postępowanie organów nie odniósł się do materiału zdjęciowego dostarczonego przez skarżącą, przedstawiającego drenaż wykonany na działce inwestora, na którym wyraźnie widać niezakopane końcówki drenów. Kwestia ta jest istotna, gdyż § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem) ustanawia wymogi, jakim powinien odpowiadać teren, na którym będą sytuowane budynki pod względem umożliwienia odprowadzania wód opadowych. W szczególności, zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby w jaki sposób i gdzie odprowadzane są wody opadowe z budynku. Organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu kierownika budowy, które nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zdjęcia przedstawione przez skarżące mogą zaś wskazywać na to, że stan faktyczny odbiega od ustaleń poczynionych przez organ, gdyż widać na nich końcówki drenów wystające ponad powierzchnię gruntu, a więc z całą pewnością nie dochodzące do wspomnianego dołu chłonnego. Odpowiedzi na temat rzeczywistego usytuowania wspomnianego dołu chłonnego a także tego, czy rzeczywiście odprowadzane są doń wody opadowe z całego dachu budynku nie daje zarówno lektura dokumentacji projektowej jak i ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin. Sąd wskazał, że § 29 rozporządzenia formułuje wyraźny zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten stanowi uzupełnienie normy wynikającej z treści art. 5 ust. 2 pkt 2 lit b oraz pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej prawem budowlanym). Wobec tego odwołanie się przez organ do regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne i stwierdzenie swojej niewłaściwości rzeczowej miałoby uzasadnienie wtedy, gdyby w sposób jednoznaczny ustalono, że budynek spełnia wszelkie wymagania wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, z decyzji o pozwoleniu na budowę a także te, które wynikają z przepisów prawa budowlanego. Wskazane wątpliwości nie dają podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinno znaleźć prawo wodne. Natomiast za pozbawione podstaw Sąd uznał zarzuty skarżących dotyczące niepodjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań zmierzających do zapewnienia skarżącym bezpieczeństwa przed osuwającym się z dachu budynku należącego do sąsiada śniegiem, a także niekorzystnymi następstwami topnienia tego śniegu. Sąd zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do tego rodzaju niekorzystnych oddziaływań. Strona, pragnąc zapewnić sobie ochronę swoich praw podmiotowych, może skorzystać z możliwości wystąpienia z powództwem cywilnym do sądu powszechnego i tam domagać się przedsięwzięcia środków mających na celu ochronę jej interesu prawnego. Sąd zalecił organowi I instancji zweryfikowanie, czy istniejący obiekt budowlany odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 5 Prawa budowlanego, a także, czy jego właściciel poprzez działanie lub zaniechanie nie naruszył przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W toku ponownie prowadzonego postępowania skarżące zwróciły uwagę, że między ich działką, a działką inwestora powstała różnica poziomów, która powoduje gwałtowny spływ zarówno wody opadowej, jak i topniejącego śniegu, a także spływ wody wypływającej z drenu skierowanego w odległości ok. 1,5 m od granicy wylotem w stronę działki skarżących. W kolejnych pismach skarżące podnosiły, że przedmiotem postępowania jest właśnie ten dren oraz częściowo wykonany drenaż opaskowy nieruchomości sąsiedniej. Domagały się ukończenia tego drenażu opaskowego i zaniechania odprowadzania wód drenem skierowanym w stronę ich działki. W dniu [...] r. dokonano oględzin działki inwestora. Stwierdzono zakończenie budowy budynku mieszkalnego prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalono, że teren ma naturalny spad w kierunku działki skarżących. Wody opadowe z budynku są odprowadzane systemem rynien i rur spustowych do dołu chłonnego na terenie działki inwestora. Odnosząc się do ustaleń oględzin w piśmie z [...] r. skarżące ponownie podkreśliły, że pominięto kwestię niedokończonego drenażu opaskowego i wyprowadzania nim wody drenem w kierunku ich działki. Przesłuchany w charakterze świadka T.J. potwierdził, że wody opadowe z budynku są odprowadzane do studni chłonnej na terenie działki inwestora, bez dalszego rozsączenia. W odniesieniu do okazanych zdjęć świadek podał, że widniejące na nich peszle nie są drenażem związanym z budynkiem i nie zna ich przeznaczenia. Postanowieniem z [...] r. organ I instancji nałożył na D. S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej odprowadzania wód opadowych z budynku oraz drenażu opaskowego, o ile został wykonany. Inwestor złożył opinię techniczną z [...] r. dotyczącą odprowadzania wód opadowych z budynku, sporządzoną na podstawie dokumentacji fotograficznej z prowadzonej budowy, wywiadu z inwestorem oraz oględzin budynku i otoczenia. W opinii stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych wykonane jest prawidłowo, rurami spustowymi do studni rewizyjnych i dalej systemem rur do studni chłonnej zlokalizowanej w odległości od 5,5 – 7,5 m o d granicy z działką skarżących. Wykonany drenaż opaskowy przy ścianach fundamentowych budynku został zasypany żwirem, a woda jest odprowadzana systemem rur do studni chłonnej. Między działkami inwestora i skarżących wykonano betonowe ogrodzenie o wysokości 2 m, wykluczające przedostawania się śniegu z dachu. Odnosząc się do złożonej opinii skarżące w piśmie z [...] r. ponowie zwróciły uwagę, że nie odnosi się ona do zarzutu kierowania drenem wody z drenażu opaskowego na ich działkę. Złożyły także materiał zdjęciowy, na którym jednak ogrodzenie miedzy działkami nie jest betonowe, ale wykonane z siatki. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB dla Miasta B. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku położonego na działce nr [...] w B.. W uzasadnieniu opisano poczynione ustalenia faktyczne i stwierdzono, że nie potwierdzają one zarzutu odprowadzania wód z dachu budynku drenem widocznym na zdjęciu z roku [...]. Ani oględziny, ani opinia nie potwierdzają, by na działce znajdował się dren skierowany na działkę skarżących, podłączony do instalacji odprowadzającej wody z dachu. Oddziaływanie wód pochodzących z topniejącego śniegu nie leży w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego, także drenaż opaskowy nie jest wykazywany w projekcie budowlanym, do inwestora należy wybór takiej ochrony jego budynku przez wodami gruntowymi. Prawidłowe i zgodne z pozwoleniem na budowę odprowadzanie wód opadowych z budynku nie daje podstaw do ingerencji organów nadzoru i uzasadnia umorzenie postępowania. Odwołanie od decyzji złożyła M.R.-K. zarzucając, że organ prowadzi postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku, a pomija kwestie wskazane przez Sąd w wyroku z 12 czerwca 2013 r. Sąd wskazał w nim, że wyjaśnienia wymaga zgodność budynku z art. 5 prawa budowlanego oraz § 28 i 29 rozporządzenia. Nadto dren o jakim mowa w pismach nie służy do odprowadzania wody opadowej z dachu i nie został przez organ zbadany. Ponowiono żądanie ukończenia drenażu opaskowego działki inwestora i podłączenia do niego drenu, którym odprowadzane są wody w kierunku ich działki. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), w sprawie wiążą ocena prawna i wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku sądu. Przytoczono obszerne fragmenty wskazań zawartych w wyroku o sygn. II SA/Gl 111/13. Stwierdzono, że w sprawie sporządzono dokumentację, która potwierdza zgodne z warunkami technicznymi odprowadzanie wód z działki. Materiał zebrany nie pozwala jednak stwierdzić przeznaczenia widocznych na zdjęciu drenów. Nie można zatem wykluczyć, że są one wykorzystywane do odprowadzania wód z działki inwestora. Konieczne jest zatem przeprowadzenie dowodu z oględzin, które ze względu na zimową porę roku nie mogą być wykonane przez organ odwoławczy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł reprezentowany przez pełnomocnika D.S., zwracając się o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił błędne ustalenie, że zgromadzone dowody nie pozwalają wykluczyć odprowadzania wód z działki w sposób niezgodny z warunkami technicznymi. Podniósł, że organ odwoławczy bazował na zdjęciach dostarczonych przez wnioskodawczynie. Zdjęć tych nie skonfrontowano z pozostałym materiałem dowodowym. Zdjęcia pochodzą z początkowego okresu postępowania, sprzed trzech lat, gdy budowa trwała. W tym czasie doszło do zmian, inwestor zniwelował widoczne na zdjęciach dreny, co potwierdza opinia techniczna. Peszle nie mogą być wykorzystywane do odprowadzania wody z działki, gdyż tego rodzaju odwodnienie na działce nie istnieje. Także zalecenia Sądu, na jakie powołuje się organ odwoławczy, dotyczą stanu istniejącego wcześniej, Sąd nie dysponował opinią techniczną, jaka aktualnie znajduje się w aktach sprawy. Opinia potwierdza, że całość wody opadowej odprowadzana jest do studni chłonnej, a wniosków opinii organ odwoławczy nie zakwestionował. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W pismach procesowych z dnia [...] r. uczestniczki postępowania A. R. i M.R.-K. wniosły o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, że przedmiotem ich żądań jest nie kwestia odprowadzania wód z dachu, ale wykonanie drenażu opaskowego działki sąsiada od strony działek sąsiednich i nakazanie podłączenia do niego nadal istniejącego drenu, który kieruje wody w stronę ich działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze względu na przesłanki wydania decyzji określanej mianem kasacyjnej, badając jej legalność, Sąd nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz ogranicza się do weryfikacji zasadności stanowiska organu, że dla załatwienia sprawy konieczne jest poczynienie ustaleń wyjaśniających istotne dla niej okoliczności. Jedynie zatem w tym kontekście brane są pod uwagę przesłanki materialnoprawne danej sprawy, wyznaczające normatywnie relewantne okoliczności faktyczne. Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powołał się na związanie zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gl 111/13. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie zaskarżono. Związanie to dotyczy również Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Trzeba równocześnie zastrzec, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, także zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność stanowiska sądu zawartego w prawomocnym wyroku. Niewątpliwie trzeba także dostrzec różnicę między ocena prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania. Wobec braku zmian w stanie prawnym od czasu wydania poprzedniego wyroku w sprawie, zachowuje nadal walor wiążący ocena Sądu, że w sprawie odprowadzania wód z budynku inwestora zastosowanie znajduje zarówno przepis § 28 ust. 2 jak i § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Odprowadzenie wód opadowych z budynku zostało w toku ponownego postępowania ustalone i stwierdzono jego zgodność z warunkami technicznymi. W tym zakresie wskazania Sądu zostały wykonane. Nie jest ono przy tym przez właścicielki sąsiedniej działki kwestionowane, podkreślały one, że ich zarzuty nie dotyczą odprowadzania wód z dachu budynku. Wiążące jest także stanowisko Sądu, że kwestia skutków osuwania się dachu z budynku nie jest objęta warunkami technicznymi, nie wchodzi w zakres rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego. Zagadnieniem spornym w sprawie jest kwestia objęta regulacją § 29 rozporządzenia, związana z zarzutem kierowania wód spływających z działki inwestora w kierunku działek skarżących. W tym zakresie Sąd w wyroku II SA/Gl 111/13 stwierdził, że organy na ówczesnym etapie postępowania nie odniosły się do materiału zdjęciowego przedstawiającego drenaż wykonany na działce inwestora i widocznych końcówek drenów. Skarżący zarzuca, że od tego czasu stan uległ zmianie, albowiem zakończono budowę, a zdjęcia o których mowa pochodzą sprzed kilku lat. Twierdzenie to znajduje pewne potwierdzenie w materiale sprawy, albowiem na zdjęciach ogrodzenie między działkami wykonane jest z siatki, zaś obecnie wzniesiono mur z elementów betonowych. W tym kontekście za usprawiedliwiony można uznać zarzut skargi, że organ II instancji wadliwie odnosi się jedynie do materiału zdjęciowego dostarczonego przez uczestniczki postępowania, nie uwzględniając zaistniałych w stanie faktycznym zmian. Nie można już jednak zarzucić wadliwości stanowisku organu II instancji, że stan faktyczny w zakresie kierowania wód z ewentualnego odwodnienia działki w kierunku działek sąsiednich nie został zweryfikowany i wymaga w szczególności dokonania oględzin z uwzględnieniem tego konkretnie problemu. Takie zalecenia co do zakresu sprawdzeń zawarł w wyroku Sąd i zachowały one swą aktualność. Trafne jest także stanowisko organu II instancji, że prawidłowym sposobem weryfikacji zgłaszanych przez uczestniczki zarzutów jest przeprowadzenie oględzin na gruncie, sprawdzenie czy wedle projektu budowlanego powinno być wykonane jakieś odwodnienie terenu wokół budynku, czy jakieś odwodnienie zostało wykonane (w oparciu o projekt lub niezależnie od niego) i czy istotnie z tego odwodnienia wody kierowane są w jakiś sposób w kierunku działek uczestniczek, czy w końcu wody te mogą przedostawać się przez ogrodzenie, jak podają uczestniczki. Ponieważ ich zarzuty dotyczą stanu rzekomo faktycznie istniejącego, to ich weryfikacja może się odbyć jedynie poprzez oględziny terenu, czy istotnie znajdują się na nim rozwiązania niezależne od istniejącego systemu odprowadzania wód opadowych do studni chłonnej, której istnienie potwierdzono w dotychczasowym postępowania poprzez sporządzoną opinię techniczną. Czynności te nie rodzą dla Skarżącego nadmiernej uciążliwości i nie wiążą się z dodatkowymi obowiązkami, a są celowe dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie należy wyjaśnić uczestniczkom postępowania, że istniejący naturalny spadek terenu w kierunku ich działek łączy się z możliwością napływu wód z terenów położonych wyżej. Ich właściciele, poza zakazem naruszania tego naturalnego spadku i celowego kierowania wód w stronę działek sąsiednich, nie mają obowiązku zapobiegać skutkom naturalnego spływu wody i wykonywać urządzeń, których zadaniem byłaby ochrona działek sąsiednich. Ochrona działki przed niekorzystnymi skutkami naturalnie napływającej na nią wody należy do właściciela działki. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie oznacza też przyznania przez Sąd racji twierdzeniom uczestniczek i potwierdzenia ich zarzutów, a jedynie uznaje za zasadne i prawidłowe stanowisko organu II instancji, że ich weryfikacja winna polegać na oględzinach terenu, wnioski wynikające z takich oględzin nie są w chwili obecnej możliwe do przewidzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.