II SA/Gl 412/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Iwona Bogucka Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Burmistrz Miasta i Gminy Ł. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1279 ) nakazał Staroście Z. przywrócić stan poprzedni lub wykonywać urządzenia zapobiegające szkodom na gruncie Skarbu Państwa oznaczonym numerem ewid. [...] położonym w obrębie wsi N., na którym zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni stanowiący własność P. F. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w następstwie oględzin ustalono, iż w obrębie działki nr [...] nie stwierdzono stagnowania wody bowiem od działki tej, w kierunku przepustu, wykopany jest rów o głębokości ok. 40 cm i szerokości ok. 60 cm odprowadzający nadmiar wody. Stwierdzono, iż przepust jest uszkodzony, gdyż wlot i wylot przepustu jest zasypany. Odwołanie od tej decyzji wniósł Starosta Z. W odwołaniu tym wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną postępowania oraz zarzucił jej wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. W motywach odwołania wskazał na nieunormowany stan prawny działki, gdyż Skarb Państwa nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości, a zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub urządzeń zapobiegających szkodom ciąży na właścicielu. Nadto podniósł uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w ramach którego nie wyjaśniono charakteru przedmiotowej drogi. P. F. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do organu odwoławczego o ponaglenie właściwych władz w przywróceniu drożności przedmiotowego przepustu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wniesienie odwołania przez P. F. nie rozpatrywał wniosku Starosty Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa, a po myśli art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa jest starosta, a sposób wykorzystania działki nie ma znaczenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Starosta Z. Działający w imieniu skarżącego pełnomocnik radca prawny M. B. zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi podniósł, że nie jest właścicielem przedmiotowej działki a jedynie jest osobą władającą tą nieruchomością. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w rejestrze gruntów, wskazuje jednocześnie, że przy przenoszeniu danych do systemu informatycznego wprowadzono błąd polegający na przypisaniu prawa własności przedmiotowej działki Skarbowi Państwa. Wskazano także, że wniosek z dnia [...] r. skierowany do organu odwoławczego był wadliwie sformułowany, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie była decyzją ostateczną. Strona skarżąca podniosła także, że szkoda powstała w wyniku prac prowadzonych przez Gminę Ł. i to ona winna przywrócić poprzedni stan na gruncie. Jednocześnie zauważono, że z uwagi na parametry przedmiotowej drogi winna być ona uznana za drogę gminną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczne motywy jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazał także na treść art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisy dotyczące właścicieli, stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Pismem procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę organu odwoławczego. Wskazała, że wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami ogólna kompetencja starosty do reprezentowania Skarbu Państwa ograniczona jest wyłącznie do nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a co za tym idzie wyłącznie do nieruchomości, których Skarb Państwa jest właścicielem. Ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa wynikają także z ustaw prawa materialnego. Podniesiono, że organy administracji prowadząc postępowanie nie ustaliły podmiotu reprezentującego Skarb Państwa w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Nadto strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji szereg naruszeń prawa związanych z wykonaniem prac i zasypaniem przepustu na przedmiotowej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane są do przestrzegania zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji dopuściły się takich uchybień w ramach prowadzonego postępowania, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, mocą którego utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji zasadnie podniósł, że w przypadku wniesienia odwołania, to organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta związana została z treścią pisma strony skarżącej z dnia [...] r., w którym domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji jako skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania. Co prawda, w skardze podmiot ten zauważa, że jego wniosek skierowany do organu odwoławczego zawierał błąd formalny, gdyż zwrócono się o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, kiedy decyzja organu pierwszej instancji nie miała przymiotu ostateczności. Jednakże należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje stanowisko umożliwiające uruchomienie trybu nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności, wówczas gdy strona postępowania administracyjnego z takim wnioskiem się zwróci i treść tego wniosku nie wzbudza żadnych wątpliwości (wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt III SA 946/91 przywołany za J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r. s. 709 ). Skoro Starosta Z. w swoim piśmie wystąpił z jasno sformułowanym wnioskiem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego organ odwoławczy zobowiązany byłby do uruchomienia takiego trybu. Analiza akt pozwala uznać Sądowi, że organ odwoławczy miał w polu widzenia tę okoliczność, ponieważ równolegle z odwołaniem strony skarżącej wpłynęło do niego pismo P. F. z [...] r., w którym domagał się on podjęcia niezwłocznych działań zmierzających do uregulowania przeciągającego się stanu na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy nie był w stanie ustalić charakteru prawnego tego pisma i zwrócił się pismem z dnia [...] r. do P. F. o sprecyzowanie swojego żądania, a w szczególności czy jest ono odwołaniem od wskazanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] r. Wyżej wymieniony pismem z dnia [...] r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, jednakże nie sprecyzował charakteru prawnego swojego pisma z dnia [...] r. W tej sytuacji Sąd nie zna motywów jakimi kierował się organ odwoławczy uznający wskazane powyżej pismo P. F. z dnia [...] r. za odwołanie. Przyjęcie takiego założenia pozwoliło także temu organowi na prowadzenie postępowania w trybie odwoławczym a nie w oparciu o regulacje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny charakteru prawnego pisma P. F. z dnia [...] r. skutkuje tym, że naruszony został art. 128 w związku z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ). W rozpatrywanej sprawie organy administracji takich działań nie podjęły, ponieważ nie wyjaśniły w sposób przekonujący statusu prawnego działki nr [...] w N. Organy administracji opierając się na wypisie z ewidencji gruntów uznały, że Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Należy zauważyć, że punkt wyjścia organów administracji był prawidłowy, ponieważ z przedkładanej ewidencji gruntów faktycznie wynikało, że Skarb Państwa jest właścicielem tej nieruchomości. Jednocześnie z ewidencji tej wynika, że działka ta oddana jest w trwały zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. Okoliczność ta jednakże została całkowicie pominięta przez organy administracji, które nie wyjaśniły, w zarządzie którego organu jest ta nieruchomość. Zgodnie bowiem z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej ( Dz. U. Nr 156 poz. 1027 ) z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w : jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi; jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi oraz jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Nadto stosownie do brzmienia § 3 tegoż rozporządzenia składniki mienia będące we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo – odbiorczych sporządzonych na dzień [...] r. stały się z dniem [...] r. składnikami mienia tych jednostek. Organy prowadzące postępowanie ograniczyły się do uznania, że działka ta jest własnością Skarbu Państwa. Otóż w świetle przywołanych regulacji prawnych stwierdzenie takie nie musi być prawdziwe, ponieważ działka ta może należeć do Zarządu Drogowego w Z., do Zarządu Drogowego w K. lub też do Oddziału Południowego w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych ( od 1 kwietnia 2002 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad – zgodnie z ustawą z dnia 1 marca 2002 r. o zmianie organizacji i funkcjonowania centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.). W ramach postępowania dowodowego organy administracji tym zagadnieniem w ogóle się nie zajęły, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że zasadnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że z punktu widzenia ustawy Prawo wodne nie ma znaczenia, czy działka ta stanowi własność czy też jest we władaniu Skarbu Państwa, ponieważ zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 pkt 3 tej ustawy przepisy dotyczące właściciela stosuje się odpowiednio do posiadacza samoistnego. Przyjdzie podzielić zarzut strony skarżącej sformułowany w piśmie procesowym z dnia [...] r., że wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami ogólna kompetencja starosty do reprezentowania Skarbu Państwa ograniczona jest wyłącznie do nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a co za tym idzie wyłącznie do nieruchomości, których Skarb Państwa jest właścicielem, a ograniczenia w tym zakresie mogą wprowadzać także inne ustawy prawa materialnego. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, o ile z przepisów szczególnych nie wynika inaczej. Po myśli art. 23 ust. 1 tej ustawy starostowie gospodarują zasobem nieruchomości Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z brzmieniem art. 21 tej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie organy – administracji w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie ustaliły, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i czy w odniesieniu do niej adresatem decyzji będzie Starosta Z. jako gospodarujący. Uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji pierwszej i drugiej instancji podjęły rozstrzygnięcie nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, a okoliczność ta wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na uznanie, że na tym etapie postępowania nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić by zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane były do osoby nie będącej stroną w sprawie, a tym samym nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczona w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące nieprawidłowości jakich dopuściła się Gmina Ł. w trakcie prac związanych z poszerzaniem drogi, oraz uszkodzeniem przedmiotowego przepustu w ramach niniejszego postępowania nie mogą stanowić zainteresowania Sądu, ponieważ nie są one związane z przedmiotem postępowania. Analogicznie należy odnieść się do tych sugestii zawartych w skardze, które związane są z zaliczeniem przedmiotowej drogi do dróg lokalnych, ponieważ w niniejszej sprawie nie jest istotny charakter drogi lecz tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem w sytuacji w jakiej znajduje się P. F. zasadnie występował on do organu pierwszej instancji o podjęcie stosownych rozstrzygnięć, a prowadzenie postępowania w tym zakresie ma umocowanie w przepisach prawa. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić kto jest właścicielem bądź władającym przedmiotową nieruchomością. W tym zakresie organ ten winien kierować się naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku w zakresie kierunku prowadzonego postępowania dowodowego. Po wyjaśnieniu tej kluczowej w sprawie kwestii organ ten będzie mógł dopiero podjąć stosowne rozstrzygnięcie przewidziane przywoływanym powyżej przepisem Prawa wodnego. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy do zamknięcia rozprawy nie został zgłoszony stosowny wniosek. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.