II SA/Gl 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi M. R-S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej kwotę (...)zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta M. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) – po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Gminy M. z dnia [...] r. – zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę hali sportowej przy Szkole Podstawowej nr [...] wraz z przebudową sali gimnastycznej przy ul. [...] w M. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W decyzji określono warunki, o których mowa w art. 36 ust. 1 oraz 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w których stwierdzono, iż roboty rozbiórkowe w granicy z działką nr [...] wymagają zgody właścicieli posesji, określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz terminy rozbiórek istniejących, a nie przewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych. Określono obszar oddziaływania inwestycji przez podanie oznaczeń numerowych działek w nim znajdujących się. W dwuzdaniowym uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz uzgodnienia wymagane "do powyższej decyzji". Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R., współwłaściciel działki nr [...], przylegającej do działek objętych pozwoleniem na budowę. Zarzucił, że decyzja narusza jego interes prawny bowiem dalsza rozbudowa budynku szkolnego ograniczy dopływ światła do jego budynku mieszkalnego i upraw na działce, a ruch samochodowy związany z budowa, który będzie odbywał się po pasie ziemi o szerokości [...] metrów, oddzielającym jego działkę od budynku szkoły, doprowadzi do zniszczenia tego budynku i spowoduje uciążliwości w korzystaniu z budynku. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Starosta Powiatowy w M. przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym odwołujący się J. R. oraz druga współwłaścicielka działki nr [...] złożyli uwagi w stosunku do projektowanej budowy hali sportowej i przebudowy sali gimnastycznej. Organ I instancji nie podzielił zastrzeżeń stron i po stwierdzeniu pozytywnego spełnienia warunków, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wydał pozwolenie na budowę, do czego zobowiązywał go art. 35 ust. 4 tego prawa. Zarzuty odwołującego się J. R. nie zasługują na uwzględnienie. Inwestycja nie wkracza na teren będący jego własnością, jest zgodna z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Nieuzasadnione są także obawy dotyczące prowadzenia samych robót budowlanych (transportu z tym związanego) w pobliżu budynku odwołującego się. Pełnomocnik inwestora S. S. jednoznacznie wyjaśnił, że zasadniczy plac budowy oraz główny ciężar funkcji w zakresie dojazdu, dojścia, usytuowania miejsc parkingowych zostanie zlokalizowany przy ul. [...]. Od strony ul. [...] inwestor przewidział remont placu szkolnego w celu umożliwienia dojazdu służb ratowniczych. W dniu [...] r. do Wojewody wpłynęło odwołanie, współwłaścicielki działki nr [...], M. R.-S. Odwołanie to zostało złożone w terminie, do organu I instancji wpłynęło w dniu [...]r. a organ ten przekazał je Wojewodzie przy piśmie z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego (działający z upoważnienia Wojewody – por. zaskarżona decyzja) pismem z dnia [...] r. poinformował M. R.-S., iż jej odwołanie wpłynęło już po wydaniu ostatecznej decyzji, a w związku z tym nie może być rozpoznane w trybie odwoławczym. Skargi na decyzję ostateczną złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. R. i M. R.-S. Zarządzeniem z dnia 30 maja 2007 r. skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. Sąd odrzucił skargę J. R. wobec nie uiszczenia wpisu w terminie. Do rozpoznania pozostała więc skarga M. R.-S., która zarzuciła wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem przez nią odwołania, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Zdaniem skarżącej decyzja narusza także art. 7 kpa, bowiem nie uwzględnia okoliczności faktycznych opisanych w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał fakt nie rozpoznania odwołania skarżącej ale mimo to wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na kierowanie się zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz wnikliwością przeanalizowania całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.). Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z zm. dalej ppsa) i jest zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – art. 135 ppsa. Stosując powyższe kryteria do kontroli zaskarżonej decyzji – skład orzekający uznał, że została ona, jak i decyzja organu I instancji, wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a równocześnie naruszenie tych przepisów uniemożliwia w zasadzie sądowi dokonanie kontroli decyzji ostatecznej co do jej zgodności z prawem materialnym. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skarżącej wydania decyzji z naruszeniem prawa, skoro odwołanie skarżącej, złożone w terminie, nie zostało przez organ odwoławczy rozpoznane. Jest poza sporem, że skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji była stroną w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją. Jako stronie postępowania służyło jej prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, do rozpatrzenia którego właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie był Wojewoda (art. 127 § 1 i § 2 kpa). Prawu strony określonemu w art. 127 § 1 i § 2 kpa odpowiadają obowiązki organu odwoławczego sprecyzowane w art. 138 kpa. Artykuł 138 kpa służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania która jest zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), potwierdzoną w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wobec nierozpoznania odwołania skarżącej powyższe przepisy w stosunku do niej zostały naruszone. W ocenie Sądu obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, mimo wydania decyzji ostatecznej po rozpatrzeniu odwołania J. R., nie został przez organ odwoławczy dopełniony. Dwukrotne rozpoznanie oznacza bowiem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, do czego konsekwentnie ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. V SA 721/92 (ONSA 1992, nr 3 – 4, p. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów. który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zaskarżona decyzja niezależnie od faktu swojej wadliwości polegającej na nierozpoznaniu odwołania skarżącej, nie spełnia także warunku powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która w istocie nie posiada uzasadnienia, a więc jest decyzją nie odpowiadającą wymogom art. 107 § 1 i § 3 kpa, co już w ocenie składu orzekającego świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), a więc opartym na zasadzie praworządności nie jest dopuszczalne istnienie rozstrzygnięć administracyjnych sprzecznych z prawem czy też podjętych przy braku ustaleń faktycznych. Twierdzenie organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania nie może się ostać, ani stanowić argumentu za zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji. Zasada ogólna szybkości postępowania nie stanowi upoważnienia (a ściślej pretekstu) dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości". Z zasady tej nie wynikają żadne wyjątki od norm Kpa. Wskazuje na to expresis verbis ustawodawca stawiając na pierwszym miejscu wnikliwość postępowania, a następnie szybkość postępowania. Wnikliwe, a więc z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mających w tej mierze szczególne znaczenie zasady prawdy obiektywnej, ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie subsumpcja tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych jest obowiązkiem organu orzekającego. Z akt niniejszej sprawy wynika że zasada szybkości postępowania została zastąpiona przez organy orzekające nieuprawnionym pośpiechem, który zaskutkował kolejnym naruszeniem prawa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie z pouczeniem, że strona może w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zapoznać się z projektowaną inwestycją zostało skarżącej doręczone w dniu [...]r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Wyznaczony zawiadomieniem termin upływał więc w dniu [...] r. Jednakże decyzja organu I instancji została wydana przed dniem [...] r., a mianowicie w dniu [...] r. Wprawdzie właśnie w tej dacie to jest [...]r. wpłynęło pismo skarżącej M. R.-S., ale wobec braku zajęcia stanowiska przez organ I instancji wobec zarzutów tego pisma w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. należy uznać, że jego treść nie była znana organowi orzekającemu w I instancji. Co do zasady należy stwierdzić, że wydanie decyzji przez organ administracyjny przed upływem terminu wyznaczonego do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy zawsze stanowi naruszenie prawa do udziału strony w postępowaniu. Organy obu instancji naruszyły także art. 10 § 1 kpa zobowiązujący je do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez zapewnienie im przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W świetle powyższych naruszeń postępowania oraz treści decyzji organów, z których to decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, a uzasadnienie decyzji II instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 należy stwierdzić, że organy orzekające w ogóle nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym i dokonana przez nie kwalifikacja prawna tych stanów, która doprowadziła je do konstatacji, że zaistniały wszelkie warunki do wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę nie poddaje się kontroli sądu orzekającego. Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający I instancji powinien zapewnić udział w postępowaniu stronom tego postępowania. Dokonać ustaleń w zakresie obiektu budowlanego znajdującego się w granicy działki, której współwłaścicielką jest skarżąca, a którego część znajdująca się na działce inwestora ma podlegać rozbiórce. Ustalenia te w szczególności winny dotyczyć lokalizacji wejścia do tego budynku, które według skarżącej znajduje się po stronie działek inwestora i zabezpieczenia interesów współwłaścicieli działki [...], do których należy pozostała część obiektu. Organy orzekające winny mieć na uwadze, że z uwagi na usytuowanie tego obiektu (w granicy) jego rozbiórka wymaga pozwolenia na budowę (a contrario z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego). Dla rozbiórki tak usytuowanego obiektu nie ma znaczenia zgoda właścicieli działki, w granicy której obiekt jest usytuowany, a z obowiązku uzyskania pozwolenia na taką rozbiórkę nie zwalnia art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustaleniami organu należy objąć zagadnienie pasa działki inwestorów przebiegającego między budynkiem szkoły, a budynkiem usytuowanym na działce [...] w kontekście zabezpieczenia interesów prawnych właścicieli tej działki wynikających z art. 5 ust. 2 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego. Dopiero prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ustosunkowanie się do żądań skarżącej, dokonanie subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normą prawną i w konsekwencji wydania decyzji co do istoty sprawy, której uzasadnienie będzie odpowiadało standardom określonym w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 ppsa, art. 152 i 200 ppsa, orzekł, jak w sentencji.