II SA/Gl 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. N. i R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. K. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w D. przy ulicy [...]. Decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu, podkreślając, że przedłożony projekt zgodny jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszej instancji wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", podjętego w drodze uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia, A. i R. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. uchylił kwestionowaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zatem z uchybieniem art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, iż udzielając inwestorowi J. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, Prezydent Miasta podał w uzasadnieniu, że przedmiotowy projekt sprawdzono pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie podając jednak bliższych danych odnoszących się tego planu, uniemożliwiając tym samym jego identyfikację oraz możliwość kontroli poczynionych ustaleń. Dostępne w sprawie akta administracyjne nie posiadają w tym zakresie żadnych wypisów z tego planu, co sugerować może, że organy administracyjne nie przeprowadziły głębszej analizy a ich twierdzenia są gołosłowne i nie poparte żadnymi ustaleniami. Mając zatem na uwadze, że organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości zgodności przedmiotowego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązując organy do wyjaśnienia wszelkich zgłaszanych wątpliwości. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wprawdzie analiza przedłożonych w sprawie dokumentów wykazała, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi uzgodnieniami, to jednak nie zostały wyjaśnione wątpliwości dotyczącego zgodności tego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu wykazanie zgodności przedłożonego w sprawie projektu z zapisami miejscowego planu dla terenów "[...]" wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do uzupełniającego postępowania organowi pierwszej instancji. Po ponownym postępowaniu, organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku i decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 201, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi J. K. w stosunku do zamierzenia pn. "budowa pawilonu handlowego przy ulicy [...] w D., dz. [...] k.m. [...]". W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawdzono przedłożony projekt zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a także rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych, potwierdzono kompletność przedłożonego projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazał, że działka przeznaczona do zabudowy znajduje się w terenie oznaczonym w obowiązującym planie (uchwała Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] r.) symbolem "15U", co oznacza teren pod zabudowę usługową. Wysokość i architektura zaprojektowanego budynku dostosowana jest do skali i cech zabudowy sąsiadującej, w tym również do kąta nachylenia dachów sąsiednich obiektów. Zawarty w § 12 ust. 2 pkt 4 planu zagospodarowania dla terenu "[...]" zapis odnośnie kształtowania dachów budynków nowych ma jedynie charakter zalecenia a nie nakazu. Przy porównaniu sąsiedniej zabudowy stwierdzono przewagę dachów płaskich i o niewielkim kącie nachylenia. Wielkość przeznaczonej do zabudowy działki determinuje usytuowanie pawilonu oraz przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (tj. "15U" i "12KD1/2"), a uwzględniając uzyskaną zgodę zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego i zmniejszenie obowiązującej odległości od krawędzi jezdni do 2,5 m, podkreślić należy że budynek pawilonu spełnia niezbędne w tym zakresie wymagania. Projektowany pawilon spełnia także wymogi rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowania w zakresie klasy odporności przeciwpożarowej (§ 213 ust. 2 rozporządzenia) oraz przepisu § 60 tego rozporządzenia w zakresie oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ wyjaśnił nadto, że budowa pawilonu w granicy z uwagi na odległość między istniejącym a projektowanym budynkiem, uwzględniając jego konstrukcję, kubaturę oraz wielkość, nie będzie stanowić zagrożenia dla otoczenia oraz zgodne jest z przywołanymi powyżej przepisami wykonawczymi. Uwzględniając zatem zgodność projektowanego pawilonu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi oraz mając na uwadze kompletność przedłożonego projektu, zgodnie z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i R. N., właściciele sąsiedniej działki nr [...]. Podnieśli w nim, że projektowany pawilon powstanie w bezpośrednim sąsiedztwie ich pawilonu i przesłoni w nim jedyne okno, zabierając tym samym dostęp światła dziennego do ich pomieszczeń. Przywołując przepisy rozporządzenia wykonawczego (§ 13, a także § 57 i § 60) dodali, ze odległość między budynkami powinna być taka, by umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. W ich ocenie, w przypadku przedmiotowego obiektu, jest on usytuowany zbyt blisko ich pawilonu, a tym samym nie zostały zachowane przewidziane przepisami odległości między obiektami. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ był związany przepisami ustawy Prawo budowlane, która w art. 4 stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane oraz zgodność projektowanego zmierzenia budowlanego z przepisami. Według zaś art. 35 ust. 1 tej ustawy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu z przepisami (także techniczno-budowlanymi) – czyli kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W rozpatrywanej sprawie inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty a przedłożony projekt zgodny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego projekt ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zgłaszanych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił, że kwestie związane z odległością i zapewnieniem pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi naturalnego oświetlenia regulowane są w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które w ocenie zarówno organu pierwszej instancji, jak również organu odwoławczego zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Dlatego też wobec spełnienia wymagań określonych w ustawie – zgodnie z zapisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. i R. N. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Wnosząc o uchylenie przyznanego pozwolenia na budowę zarzucili jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowaniem przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Jako niezgodne z planem zagospodarowania podali wykonanie dachu projektowanego obiektu jako dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 5%, podczas gdy w planie zapisano "...kształtowanie dachów budynków nowych i przebudowywanych jako dwuspadowe, symetryczne lub wielospadowe o kącie nachylenia 15- 45 stopni oraz zagospodarowanie działki, gdyż pomimo zapisu w planie iż powierzchni zabudowy do powierzchni działki – 50%, co w przypadku kwestionowanej inwestycji także nie zostało spełnione. Dodatkowo podnieśli, że projektowany obiekt został umiejscowiony w granicy z ich działką bez zachowania wymaganych odległości, przez co wpływa także na zacienienie ich budynku, a także stwarza niebezpieczeństwo pożarowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Obecny w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie skarżący R. N. podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że swój obiekt (pawilon handlowy) zbudował na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego ok. [...] r. na terenie należącym wówczas do Huty [...] w Z., a dopiero po ogłoszeniu upadłości huty nabył tę nieruchomość. W dacie budowy pawilonu była to duża działka, którą podzielono już po zrealizowaniu budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego nieważność postępowania, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny po uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. Analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten uchylając zaskarżoną poprzednią decyzję organu odwoławczego, zobowiązał jednocześnie organ do wyjaśnienia wątpliwości co do zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, wskutek uchylenia sprawy przez Wojewodę [...], była ona ponownie rozpoznawana przez Prezydenta Miasta D., który kierując się wskazaniami Sądu, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ustalił i wyjaśnił w pierwszej kolejności wątpliwości wymienione w przywołanym powyżej wyroku Sądu. Z ustaleń tych wynika, że na terenie, na którym powstać ma przedmiotowy pawilon handlowy obowiązuje wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów "[...]". Jego analiza prowadzi do wniosku, że działka inwestora nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "15U"- co oznacza zabudowę usługową. Zatem przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora – budowa pawilonu handlowego – należy uznać za zgodne z tym planem. W § 12 tej uchwały ustalono dodatkowe zapisy dla nowej zabudowy na tym terenie, wśród których znalazło się zalecenie odnośnie kształtowania dachów budynków nowych i przebudowywanych, mianowicie dachy dwuspadowe symetryczne lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 15 do 45 stopni, a także określono stosunkowo udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu maksymalnie na 0,50 % oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni – na 25 % działki budowlanej. Także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji nakładał na organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organy obu instancji dokonały dokładnej analizy planu oraz przedłożonego projektu, stwierdzając, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem. Zarzuty skarżących podnoszone zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, iż nie uwzględniono zapisu § 12 ust. 2 pkt 4 planu, dotyczącego zasady kształtowania dachu nowego obiektu, poprzez dopuszczenie w nowym pawilonie dachu płaskiego, przy odmiennej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (we wskazanym przepisie), nie może być utrzymany, gdyż w planie zapis ten jawi się tylko jako zalecenie, a nie jako obowiązujący nakaz. Dalsze badanie przedłożonego projektu w zakresie jego zgodności z planem prowadzi do stwierdzenia, że utrzymano (zgodnie z planem) stosunek powierzchni zabudowy – przy dopuszczalnym 0,50 % – przyjęto w niniejszej sprawie 0,34 % powierzchni, gdzie także udział powierzchni biologicznie czynnej mieści się w granicach dopuszczalnych przez plan. Wysokość i architektura zaprojektowanego budynku dostosowana jest do skali i cech zabudowy sąsiadującej, w tym także do kąta nachylenia dachów sąsiednich obiektów. Ustalono ponadto, że południowy pas działki [...] przylega do obszaru oznaczonego w miejscowym planie symbolem "12KD/1/2" – z przeznaczeniem na drogi publiczne klasy dojazdowej w liniach rozgraniczających 7-11m, a w rozpatrywanej sprawie obiekt mieści się w odległości 8 m. W wyniku zaś uzyskanego uzgodnienia z zarządcą drogi, uzyskano zgodę na zmniejszenie obowiązującej odległości od krawędzi jezdni do 2,5 m, przy czym według projektu – w przypadku projektowanego budynku odległości od krawędzi jezdni wynosi 3 m. W świetle powyższego w ocenie organów projektowany obiekt zgodny jest zatem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spełniając praktycznie wszystkie jego zapisy. Sporną kwestią w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu było również ustalenie, czy projekt budowlany zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a w szczególności z przepisem § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przechodząc zatem do oceny kwestii lokalizacji projektowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią przede wszystkim wskazać należy, że regułą wynikającą z § 12 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jest sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę jej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2). Wyjątkiem od powyższej reguły jest możliwość sytuowania takiego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 pkt 2). Analizując w tym zakresie przedłożony projekt budowlany wypada podzielić zdanie organów architektoniczno- budowlanych prowadzące do stwierdzenia, że wielkość przeznaczonej do zabudowy działki uniemożliwia inne usytuowanie planowanego obiektu, a przyjęte w planie rozwiązanie jest tym optymalnym w takiej sytuacji, czyli spośród kilku alternatywnych rozwiązań jest ono najbardziej racjonalne dla inwestora i dla pozostałych stron postępowania. Dodatkowo wypada przyznać, że żadne inne usytuowanie planowanego budynku nie jest możliwe. Zauważyć przy tym trzeba, że przyjęte rozwiązanie uwzględnia inne zapisy warunków technicznych, a mianowicie m.in. zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 i § 60. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu analiza oświetlenia pomieszczeń sąsiednich "Studium zacienienia czas nasłonecznienia" wykazała, że azymut pola widzenia w płaszczyźnie poziomej wynosi 81 stopni. Wynika zatem z tego opracowania, że projektowane zamierzenie nie spowoduje ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczenia w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla analizowanych budynków wysokość ta wynosi 2,7 m). Na marginesie wypada zauważyć, że w aspekcie odległości od granicy działki, także budynek skarżących usytuowany jest niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czyli m.in. przywołanym powyżej przepisem § 12 rozporządzenia. Odległość tego budynku nie wynosi bowiem 3 m. Sytuacja taka powstała jednak w wyniku uprzedniego uzyskania przez skarżących pozwolenia na jego budowę, a następnie dopiero po jego wybudowaniu przeprowadzenia podziału tejże działki, na której jest on wzniesiony. Ten podział doprowadził zatem nie tylko do zbliżenia budynku skarżących do granicy działki, ale także do wyodrębnienia działki inwestora w taki sposób, że jej wielkość determinuje obecne usytuowania planowanego przez inwestora obiektu. . Reasumując powyższe rozważania jeszcze raz należy podkreślić, że zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jest w rozpatrywanej sprawie uzasadnione z uwagi na rozmiar działki. Pozostałe zarzuty skarżące dotyczące między innymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego także nie mogą być uwzględnione. Organy obu instancji rozpatrując sprawę pod tym kątem nie stwierdziły naruszenia obowiązujących w tym względzie przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia. W ich ocenie projektowany pawilon spełnia także wymogi rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych w zakresie klasy odporności przeciwpożarowej (§ 213 ust. 2 rozporządzenia). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.