II SA/Gl 413/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia 24 września 2014 r. I. R. wniosła o przeprowadzenie kontroli sąsiedniej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] celem sprawdzenia zgodności postawionego tam muru oporowego i budynku z garażem z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Podkreśliła bardzo zły stan techniczny muru oporowego. W toku wszczętego w tej sprawie postępowania właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w S. stanowiącej działkę nr 1 B. M. zarzuciła, że zły stan muru oporowego jest następstwem robót budowlanych na działce sąsiedniej nr 2 realizowanych przez I. R. Spółka Komandytowa w D., związanych z budową budynku mieszkalnego i ogrodzenia, w czasie których doszło do nadsypania działki sąsiedniej i oparcia ogrodzenia częściowo na istniejącym na jej działce murze oporowym. Spowodowało to zalewanie jej działki wodami opadowymi oraz zwiększeniem nacisku ziemi na jej mur oporowy. W toku postępowania I. R. zgłosiła dodatkowo zastrzeżenia co do szczelności i stanu technicznego istniejącego na działce B. M. szamba. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych w sprawie zgodności budowy z pozwoleniem na budowę na działce sąsiedniej nr 2 budynku mieszkalnego, wybudowanego na tej działce przy granicy z działką nr 1 ogrodzenia oraz naruszenia w związku z tymi robotami stosunków wodnych przeprowadzone były odrębne postępowania. Wynika również, że postępowanie w sprawie legalności budynku jednorodzinnego i muru oporowego na działce nr 1 zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] r. Orzekając zaś po raz trzeci (poprzednie dwie decyzje z dnia [...] r. i z dnia [...] r. zostały uchylone, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzjami WINB w K. z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) w sprawie nienależytego stanu technicznego muru oporowego i szamba na działce nr 1 PINB w S. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Pani B. M. jako właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w S. – działka nr 1 Obręb [...]: - przedłożenie protokołu z okresowej kontroli – pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania muru oporowego usytuowanego na działce nr 1 Obręb [...] przy ul. [...] wzdłuż wjazdu do garażu usytuowanego w kondygnacji podziemnej istniejącego budynku mieszkalnego i w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr 2 Obręb [...] przy ul. [...] w S., sporządzonego przez osobę posiadająca uprawienia budowlane i przynależną do właściwej izby zawodowej. - przedstawienie ekspertyzy technicznej szamba obsługującego budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w S., ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności, zawierającej zakres robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego – sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i przynależną do właściwej izby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania PINB powołując się na treść protokołu służbowego z dnia [...] r. z przeprowadzonych w tym dniu czynności kontrolnych podniósł, że stwierdzony wówczas wypływ nieczystości płynnych z szamba i znaczny zakres istniejącego rozlewiska może stwarzać zagrożenie środowiska, a tym samym wypełnia przesłanki zawarte w treści art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie stwierdzono też pogorszenie się stanu technicznego muru oporowego poprzez widoczne przesunięcie górnej części w stosunku do warstwy kamienia w jego dolnej części. Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego muru oporowego, może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W odwołaniu od tej decyzji B. M. zarzuciła, że pogorszenie stanu muru oporowego na jej działce jest następstwem wybudowania budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr 2 niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Doszło do podniesienia posadowienia tego budynku i do nadsypania terenu wokół niego, które spowodowało zmianę nachylenia terenu w kierunku m.in. jej działki. Skutkiem tego jest zalewanie tych działek wodami opadowymi. Stan muru jest też następstwem częściowego oparcia na jego "czapie" ogrodzenia na sąsiedniej działce. Podwyższenie terenu na tej działce przez nawiezienie na niej ziemi również zwiększa obciążenie tego muru. Podniosła też, że stan muru nie zmienił się od pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w 2014 r., a wtedy nie stwierdzono w związku z tym stanem żadnego zagrożenia. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że nieszczelne jest jej szambo, które zostało prawidłowo wybudowane i wyizolowane. Wyczuwalny nieprzyjemny wydobywający się z niego zapach jest skutkiem powstających w szambie gazów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym swojej poprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. stwierdził, że w wykonaniu zawartych w niej wskazań organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] oględziny. Stwierdzono wówczas, że szambo jest przepełnione, widoczny wyciek nieczystości ciekłych i wyczuwalny zapach fekalii. Według złożonego wtedy oświadczenia B. M. szambo jest dwukomorowe betonowe (lany beton). B. M. nie posiada aktualnych protokołów ani jakichkolwiek dokumentów dotyczących szamba. Według jej twierdzeń w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku było szambo kontrolowane na zlecenie jej dziadków. Brak możliwości dokonania oględzin, podniesienia pokrywy ze względu na wypływ fekalii. Wyciek fekalii i zapach mogą świadczyć o niewłaściwym stanie technicznym szamba. Stwierdzono niewłaściwy stan techniczny muru oporowego, wychylenie (wybrzuszenie) w części środkowej, przesuniecie górnej części muru w stosunku do warstwy kamienia w dolnej części. B. M. potwierdziła pogorszenie się stanu technicznego przedmiotowego muru sukcesywnie od 2013 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że na wydanie nakazów o jakich mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma wpływu fakt, czy i kiedy właściciel lub użytkownik obiektu wykonał obowiązek, określony w ust. 1 tego artykułu, w zakresie przeprowadzenia kontroli okresowych stanu technicznego obiektu. Nie ma również wpływu, czy już zaistniał bezpośredni stan zagrożenia ze strony znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego. W wydanym nakazie wystarczające jest stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że stan obiektu może stworzyć takie zagrożenie chociaż jednego z wymienionych w tym przepisie dóbr. W świetle wyników przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. kontroli również w ocenie [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożony na B. M. obowiązek znajduje swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który po uzupełnieniu wskazuje na nieodpowiedni stan techniczny muru oporowego i zbiornika na nieczystości ciekłe, który może stworzyć zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż dla organów nadzoru budowlanego bez znaczenia są przyczyny niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego, jeżeli taki występuje. Celem działania tych organów jest bowiem doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a wszelkie kwestie dotyczące odpowiedzialności za przyczyny występowania nieprawidłowości mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję WINB w K. B. M. powtórzyła co do zasady zarzuty i twierdzenia sformułowane wcześniej w odwołaniu. Podniosła, że stwierdzone w czasie kontroli dnia [...] r. na jej działce kałuże pochodziły z padającego deszczu oraz ze spływu wód opadowych na jej działkę z podwyższonej działki sąsiedniej. Ostatni raz szambo było opróżniane w 2014 r., faktura za to opróżnienie gdzieś się jej jednak zapodziała. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie. Powołało się na stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu, co podkreślił też WINB w swojej wcześniejszej wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] r., koniecznymi przesłankami nałożenia opisanych w tej normie prawnej obowiązków jest wcześniejsze stwierdzenie po pierwsze, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i po wtóre, iż stan taki może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przesłanki te muszą przy tym wystąpić łącznie. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że przesłanki te zostały spełnione. Znamienne jest przy tym, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano nawet jednoznacznie jakie konkretnie dobra wymienione w powyższym przepisie i dlaczego zostały zagrożone. PINB stwierdzając, że niewłaściwy stan techniczny szamba powoduje zagrożenie środowiska, a niewłaściwy stan muru może spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, stanowiska tego również w ogóle nie uzasadnił. Gdy chodzi o stan techniczny szamba, to ustalenie organów obu instancji co do jego niewłaściwego stanu technicznego opiera się jedynie na dokonanym w czasie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli (oględzinach) stwierdzeniu, że szambo jest przepełnione i z pod jego pokrywy wyciekają fekalia o nieprzyjemnym zapachu. Ustalenie w oparciu o tą okoliczność niewłaściwego stanu technicznego szamba należy uznać za całkowicie niewystarczające, a wprost za całkowicie dowolne. Z tego też powodu Sąd przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie był w tym zakresie związany treścią art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Wypływające fekalia z szamba przez jego pokrywę (stanowiącą prawdopodobnie właz do szamba) mogą bowiem świadczyć jedynie o jego przepełnieniu i w konsekwencji o niewywiązywaniu się przez skarżącą z ciążących na niej obowiązków wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.). Kwestia ta pozostaje jednak poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Nie mogła też stanowić podstawy nałożenia na skarżącą obowiązków na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że organy nadzoru budowlanego w ramach obciążających je obowiązków powinny przeprowadzić w podobnym zakresie kontrole co najmniej kilkudziesięciu jeżeli nie kilkuset tysięcy funkcjonujących na terenie Polski szamb, czego jednak nie czynią, bo zgodnie z Prawem budowlanym czynić nie powinny. Skoro jak wynika z decyzji organów obu instancji ocena techniczna szamba skarżącej miałaby być przeprowadzona pod kątem jego szczelności to stwierdzenie jego przepełnienia przemawia za przyjęciem, że jest ono szczelne. Wobec tego, jak już stwierdzono, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego spornego szamba w rozumieniu art. 62 ust. 2 ustawy. Tym samym nie było też podstaw do obciążania skarżącej wynikającymi z tej normy prawnej obowiązkami. Jak już wskazano w żaden sposób nie zostało uzasadnione stwierdzenie organu pierwszej instancji, że stan szamba zagraża środowisku. Niewątpliwie nie może przesądzać o tym fakt wydobywających się z szamba nieprzyjemnie pachnących fekaliów. Wskazywałoby to raczej na zagrożenie sanitarne mające wpływ na zdrowie ludzi, a nie na zagrożenie środowiska. Podobne zastrzeżenia należy odnieść do ustaleń co do złego stanu technicznego muru oporowego i związanych z tym stanem zagrożeń. Nawet gdyby przyjąć stan tego muru opisany w protokole oględzin z dnia [...] r. to w żadnym wypadku nie można z opisanego i wynikającego z dołączonych do tego protokołu fotografii wyglądu muru wyciągnąć wniosku, że mur ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 62 ust. 3 ustawy. Stan ten powinien być przede wszystkim oceniony w odniesieniu do funkcji jaką mur na spełniać, nad czym organy orzekające przeszły do porządku. Nie chodzi bowiem niewątpliwie o samą estetykę muru. Z załączonych fotografii, w żaden sposób zdaniem Sądu nie wynika (nie twierdzą też tego organy orzekające) aby stan muru groził jego zawaleniem czy też obsunięciem się. Nie zostało też stwierdzone aby różnice w pionowym ułożeniu poszczególnych warstw muru były następstwem jego szkodzeń, a nie np. takiego ich ułożenia w czasie budowy, czy też następstwem częściowego wypłukania, czy też popękania jego spoin. Z wykonanych fotografii zdaje się wynikać, a to biorąc pod uwagę szerokość muru i umocowującą go od góry warstwę betonu, że nie zachodzi żadne niebezpieczeństwo jego zawalenia się czy też jego obsunięcia w kierunku działki skarżącej. Niewątpliwie wskazana byłaby naprawa muru przez uzupełnienie i wzmocnienie jego spoin. Nie daje to jednak podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy. Nawet gdyby jednak przyjąć, że stan techniczny muru jest niewłaściwy to jak już stwierdzono organy orzekające w żaden sposób nie wykazały, że stwarza to zagrożenie dla dóbr o jakich mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W ogóle nie zawarły w tym względzie żadnych bliższych rozważań. Biorąc pod uwagę wysokość, budowę i wygląd muru w dacie jego ostatniej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli brak jest zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że stan muru stwarza konkretne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W tym względzie nie mogą mieć przesądzającego znaczenia twierdzenia skarżącej, co do złego stanu muru formułowane w aspekcie zastrzeżeń co do legalności robót budowlanych realizowanych przez uczestniczkę postępowania na działce sąsiedniej. Nawet gdyby podzielić twierdzenia skarżącej, że stan muru uległ pogorszeniu w następstwie robót budowlanych realizowanych na działce nr 2 to nie przesądza to jeszcze o tym, że jego stan powoduje zagrożenie o jakich mowa w art. 62 ust. 3 ustawy. Znamienne jest też, że w następstwie wcześniejszych oględzin przedmiotowego muru dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniach [...] r. i [...] r. PINB w S. nie stwierdził "stanu awaryjnego" muru i wykluczył groźbę jego zawalenia się (tak m.in. w piśmie do skarżącej z dnia 13 marca 2015 r.), na co zwrócił m.in. uwagę WINB w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. Z porównania fotografii muru wykonanych 26 lutego 2015 r. i w dniu 26 listopada 2016 r. nie wynika aby mur i jego stan uległ istotnym zmianom. Pomimo tego orzekając ponownie organy obu instancji przyjęły, że stan muru stwarza zagrożenie o jakim mowa w art. 62 ust. 3 ustawy. Z powyższych względów również odnośnie objętego postępowaniem muru oporowego, nie zaistniały zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przesłanki do wydania orzeczenia opartego na treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy też podnieść, że jakkolwiek należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w świetle treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma znaczenia jakie są przyczyny niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to nie zwalnia to organów nadzoru z jednoczesnego rozpoznania sprawy w zakresie legalności i zgodności z prawem robót budowlanych realizowanych przez inną stronę, które mogłyby mieć wpływ na stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części o jakich mowa w art. 62 ust. 3 ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy dotyczy to twierdzeń skarżącej, że w związku z budową budynku mieszkalnego na działce nr 2 doszło do niezgodnego z pozwoleniem na budowę podwyższenia terenu przez nawiezienie mas ziemi ( które to twierdzenie w świetle dołączonych do skargi fotografii wydaje się bardzo prawdopodobne) oddziaływujących niekorzystnie na mur oporowy skarżącej. Dotyczy to także twierdzeń skarżącej, że ogrodzenie działki sąsiedniej zostało postawione częściowo na "czapie " jej muru. Są to bowiem kwestie podlegające kognicji tych organów. Z tego też powodu nie ma w tym względzie znaczenia, że do dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych z przyczynami pogorszenia się stanu technicznego muru właściwe są sądy powszechne. W konsekwencji przy zastosowaniu treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 tej ustawy. Jednocześnie na podstawie jej art. 145 § 3 postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jak bowiem stwierdzono wyżej zgromadzony w sprawie i prawidłowo oceniony materiał dowodowy nie daje podstaw do nałożenia na skarżącą w postępowaniu administracyjnym obowiązków o jakim mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. ec