II SA/Gl 415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie spółek wodnych oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Związek Spółek Wodnych w L., działając w imieniu Gminnej Spółki Wodnej W., zwrócił się do Starosty Powiatu L. z prośbą o wydanie decyzji zobowiązującej Agencję Nieruchomości Rolnych do ponoszenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki W. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że część gruntów znajdujących się w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych leży na obszarze konkurencyjnym Gminnej Spółki Wodnej W., a ogół wód z w/w gruntów jest odprowadzany do należących do Spółki urządzeń. Jako podstawę prawną wniosku Powiatowy Związek Spółek Wodnych w L. podał art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) jednocześnie proponując by wysokość nałożonych na Agencję opłat odpowiadała w 100% składce członkowskiej, która w roku [...] została uchwalona w wysokości [...] zł/ha. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta L. orzekł o ustaleniu obowiązku ponoszenia świadczeń przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. na rzecz Gminnej Spółki Wodnej W. w wysokości 100% składki członkowskiej uchwalanej przez Walne Zgromadzenie Spółki za każdy hektar gruntów rolnych zmeliorowanych będących własnością Agencji zgodnie z załączonym wykazem. W osnowie decyzji Starosta umieścił także klauzulę, mocą której zastrzegł prawo zmiany decyzji jeśli wymagał tego będzie interes społeczny lub ważny interes stron, po uprzednim ich wysłuchaniu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu oprócz przytoczenia treści wniosku i treści art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ I instancji stwierdził jedynie, iż cyt. “uwzględniając fakt korzystania przez Agencję Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w O. z urządzeń w/w Spółki Wodnej należało orzec jak w sentencji". Od otrzymanej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu Agencja podniosła, iż część obszarów użytków rolnych została przekazana dzierżawcom, a w konsekwencji obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki Wodnej W. winien być ustalony odrębnie dla Agencji w wysokości obszarów użytków rolnych będących w administrowaniu i odrębnie dla dzierżawców w wysokości świadczeń wynikających z umów dzierżawy użytków rolnych. Agencja Nieruchomości Rolnych powołała się także na treść przekazanego do wiadomości Starostwa pisma wyjaśniającego, iż zgodnie z umowami wieloletniej dzierżawy, utrzymanie i konserwacja urządzeń melioracyjnych należy do dzierżawców. Do odwołania Agencja dołączyła przykładowe umowy dzierżawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż w myśl art. 171 ust 1 i 2 ustawy Prawo wodne podmiotem zobowiązanym do ponoszenia świadczeń jest ten kto odnosi korzyści z urządzeń Spółki. Ustawodawca wiąże zatem ten obowiązek nie z tytułem prawnym do gruntu, ale z faktem odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej przez podmiot, który z gruntu korzysta. Zdaniem Kolegium należy bowiem przyznać rację stronie odwołującej się, która prezentuje pogląd, iż właściwym adresatem decyzji Starosty w odniesieniu do gruntów wydzierżawionych przez ANR powinni być dzierżawcy gruntów a nie ANR. Konieczność rozdzielenia dwóch różnych sytuacji (grunty pozostające w dyspozycji ANR i grunty oddane w dzierżawę) i w konsekwencji nałożenia obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz Spółki zarówno na Agencję jak też na dzierżawców wynika wprost z treści przytaczanego przepisu. Nieistotna w odczuciu Kolegium jest natomiast podnoszona przez Agencję treść umów dzierżawy albowiem postanowienia umowy cywilnoprawnej nie mogą przenosić obowiązku publicznoprawnego na inny podmiot niż przewidziany przepisami prawa. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Związek Spółek Wodnych w L. działając w imieniu Gminnej Spółki Wodnej W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędne zastosowanie prawa materialnego, a w szczególności art. 171 ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżącego jest bowiem niewątpliwym, że osiąganie korzyści z urządzeń Spółki związane jest z korzystaniem z nieruchomości. Ponieważ zaś korzystanie z rzeczy jest głównym elementem prawa własności to uprawnionym wydaje się twierdzenie, że podmiotem zobowiązanym w decyzji wydanej na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne winien być w pierwszej kolejności właściciel nieruchomości. Oddając nieruchomość w posiadanie zależne w sensie prawnym nie traci on bowiem posiadania i w związku z tym nadal korzysta z rzeczy pobierając w przypadku oddania nieruchomości w dzierżawę czynsz, który stanowi przysługujące właścicielowi wynagrodzenie. Skarga podpisana została przez Dyrektora Biura Powiatowego Związku Spółek Wodnych. Do skargi dołączona została nadto uchwała Zarządu Gminnej Spółki Wodnej W. z dnia [...]r., mocą której Zarząd upoważnił Powiatowy Związek Spółek Wodnych w L. do wniesienia skargi w imieniu Gminnej Spółki W.. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Poddał także w wątpliwość dopuszczalność umocowania Dyrektora Biura Powiatowego Związku Spółek Wodnych do działania w imieniu Spółki Wodnej W. Pismem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wezwał Gminną Spółkę Wodną W. do podpisania skargi przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki albowiem podpisany pod skargą Dyrektor Biura Powiatowego Związku Spółek Wodnych nie wykazał, iż należy do kręgu osób mogących występować w charakterze pełnomocnika w postępowaniu sądowym, a także do nadesłania odpisu skargi oraz dokumentu określającego sposób reprezentacji Spółki i skład osobowy jej Zarządu. W odpowiedzi Gminna Spółka Wodna W. nadesłała żądane dokumenty, tym razem prawidłowo podpisane przez Zarząd Spółki, dołączyła także statuty związków, a nadto złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika wskazanego wyżej Dyrektora Biura Powiatowego Związku Spółek Wodnych w L. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na posiedzeniu niejawnym w/w wniosek oddalił, a w myśl art. 163 § 2 zd. 2 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) postanowienie to nie podlegało uzasadnieniu. Podejmując je Sąd zważył, że wprawdzie w myśl art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem nie tylko osobiście lecz także poprzez pełnomocników to jednak krąg ewentualnych pełnomocników został przez ustawodawcę ściśle określony. Zgodnie z 35 § 1 i 2 p.p.s.a pełnomocnikiem strony może być bowiem adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Zawarte w art. 35 p.p.s.a. wyliczenie osób mogących pełnić rolę pełnomocnika ma charakter wyczerpujący, a w konsekwencji nie wymienione w tym przepisie osoby nie mogą reprezentować stron przed sądami administracyjnymi. W świetle powołanych przepisów Dyrektor Biura Powiatowego Związku Spółek Wodnych w L. nie może zatem występować w charakterze pełnomocnika Gminnej Spółki Wodnej W. Będąc zatrudnionym w ramach stosunku pracy w Powiatowym Związku Spółek Wodnych nie jest on bowiem ani pracownikiem skarżącej Spółki, ani też jej organu nadrzędnego w rozumieniu art. 35 § 2 p.p.s.a. Wbrew treści wniesionego wniosku Powiatowy Związek Spółek Wodnych w L. nie stanowi bowiem organu nadrzędnego wobec Gminnej Spółki Wodnej W. (nie posiada wobec wchodzących w jego skład spółek uprawnień o charakterze władczym) a jedynie zgodnie z art. 164 ust. 1 i 8 ustawy Prawo wodne stanowi powstałą z połączenia spółek wodnych formę organizacyjną mającą na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Także Statut Powiatowego Związku Spółek Wodnych w L. wyliczając w § 4 cele Związku traktuje w odniesieniu do członków Związku jedynie o wspólnej administracji i udzielaniu członkom pomocy w sprawach związanych z melioracją i gospodarką wodną, nie przewiduje natomiast dalej idącej reprezentacji, podobnie § 12 Statutu traktujący w kwestiach pomocy prawnej jedynie o poradach prawnych, do uzyskania których każdy członek Związku jest z racji swej przynależności uprawniony. Rozpoznając wniesioną przez Gminną Spółkę W. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu II instancji, uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty L., jest bowiem w zakresie swej osnowy prawidłowa, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne istotnie dotknięte było uchybieniami uniemożliwiającymi pozostawienie go w obrocie prawnym. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zarzuca bowiem organowi I instancji, iż wydając decyzję ustalającą obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki W. przez Agencję Nieruchomości Rolnych nie rozważył w sposób właściwy stanu faktycznego w kontekście art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do kwestii korzystania z należących do spółek wodnych urządzeń powołany przepis stanowi bowiem, iż osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące członkami spółki oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej odnoszące z urządzeń tych korzyści obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. O obowiązku ponoszenia takich świadczeń oraz ich wysokości rozstrzyga, w formie decyzji administracyjnej, właściwy starosta. Jak to poprawnie zaakcentował w uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji analiza powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia świadczeń jest osoba faktycznie odnosząca korzyści z urządzeń spółki. W odróżnieniu od unormowania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne z 1974 r. obecna ustawa nie wiąże zatem obowiązku ponoszenia przewidzianych w art. 171 świadczeń z tytułem prawnym do gruntu lecz jedynie z faktem osiągania wymiernych korzyści z urządzeń spółki, dopuszczając tym samym obciążenie obowiązkiem, o którym mowa, także inne podmioty niż właściciel gruntu. W konsekwencji uzyskanie informacji, iż Agencja Nieruchomości Rolnych de facto dysponuje tylko częścią gruntów podczas gdy część została udostępniona dzierżawcom powodowało po stronie organu I instancji konieczność wnikliwego zbadania stanu faktycznego i oceny kto w istocie, właściciel czy dzierżawca, odnosi z urządzeń Spółki Wodnej W. korzyści. W odróżnieniu od SKO Sąd nie przesądza w tym miejscu, iż wskazane korzyści odnoszą dzierżawcy gruntów albowiem zdaniem Sądu ocena taka wymaga uprzedniego zbadania całokształtu okoliczności faktycznych. Niewątpliwie jednak fakt nie dokonania w tej mierze żadnych ustaleń i całkowite pominięcie rozważań dotyczących ewentualnych korzyści odnoszonych przez dzierżawców powoduje, iż podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe. Wskazać w tym miejscu należy, iż decyzja Starosty L. także z innych przyczyn, pominiętych w uzasadnieniu przez organ II instancji, nie mogła ostać się w obrocie prawnym i koniecznym było jej uchylenie i przekazanie przez organ drugoinstancyjny Staroście L. do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl cytowanego już powyżej art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne rodzaj i wysokość świadczeń stanowiących przedmiot niniejszej sprawy ustala właściwy starosta. Fakt, iż przywołany przepis nie precyzuje w jaki sposób starosta ma ustalić poprawną wysokość należnego świadczenia nie oznacza jednak, iż kształtowanie tej wysokości może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają staroście na dowolność. W konsekwencji uczynić to winien w oparciu o realne przesłanki i kryteria umożliwiające odzwierciedlenie uzyskiwanych przez osobę nie będącą członkiem spółki wodnej korzyści, a ustaloną wysokość uzasadnić w wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie Starosta L. w uzasadnieniu ani jednym słowem nie odniósł się jednak do ustalonej w osnowie decyzji wysokości świadczenia, co zdaniem Sądu w istotny sposób narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przypomina w tym miejscu, iż w myśl art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) decyzja organu administracji publicznej winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności wskazywać znajdujące oparcie w materiale dowodowym okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i znalazły swoje odzwierciedlenie w osnowie decyzji. Z kolei uzasadnienie prawne winno wskazywać podstawy prawne decyzji wraz z przytoczeniem stosownych przepisów. W odniesieniu do ustalenia przez organ administracji publicznej wysokości należnego od podmiotu zobowiązanego świadczenia uzasadnienie decyzji winno zatem wskazywać nie tylko na jakiej podstawie prawnej obowiązek został nałożony lecz także w jaki sposób i na podstawie jakich ustaleń organ uznał za właściwe nałożenie obowiązku ponoszenia świadczeń w takiej właśnie jak określona w osnowie wysokości. Kolejną zawartą w decyzji organu I instancji, a pominiętą przez SKO w uzasadnieniu, nieprawidłowość, która winna zostać oceniona jako naruszenie prawa stanowi umieszczona przez Starostę L. w osnowie wydanej przez siebie decyzji, opatrzona numerem “II" wskazującym na to, iż zdaniem organu stanowi ona część rozstrzygnięcia klauzula stwierdzająca, że Starosta zastrzega sobie cyt. “prawo zmiany decyzji, jeśli wymagał tego będzie interes społeczny lub ważny interes stron, po uprzednim ich wysłuchaniu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego". Wskazana klauzula niewątpliwie narusza art. 154 k.p.a. istotnie wprawdzie zezwalający na zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony jednak jedynie w wypadku gdy na mocy decyzji podlegającej zmianie żadna ze stron nie nabyła prawa. Zmiana natomiast decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (jak ma to miejsce w przypadku np. decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej) wymaga zgody strony – art. 155 k.p.a. W konsekwencji wprowadzenie do decyzji zastrzeżenia przewidującego dodatkowy, odmienny od przepisów k.p.a., tryb zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej uznać należy za niedopuszczalne, naruszające przepisy regulujące zasady procedury administracyjnej. Notabene należy w tym miejscu wskazać, iż nawet gdyby klauzula, o której mowa, zredagowana była poprawnie i odzwierciedlała przyjęte w k.p.a. konstrukcje prawne to i tak wadliwym byłoby jej umieszczenie w osnowie decyzji. W istocie nie zawiera ona bowiem obecnie i nie zawierałaby także wówczas żadnego rozstrzygnięcia i jako element pouczenia pełniłaby jedynie funkcję informacyjną. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających słuszność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.