II SA/Gl 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W związku z wnioskami D.M. i U.S. oraz po przeprowadzonych w dniach [...] i [...] oględzinach na placu budowy przy ul. [...] w T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego T. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości przy wykonywaniu przez inwestora - Firmę A Sp z o.o. w T., robót budowlanych związanych z przebudową i adaptacją budynku usługowego ("mini żłobka") na cele biurowo-handlowe na działkach nr [...], [...] i [...]. W trakcie oględzin, o których mowa powyżej, a także prowadzonego następnie postępowania administracyjnego ustalono, że wymienione roboty budowlane realizowane są na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr rej. [...] udzielającej A Sp. z o. o. pozwolenia na przebudowę i adaptację budynku usługowego (mini żłobka) na cele biurowo - handlowe na wskazanych wyżej działkach i zatwierdzającej projekt budowlany ww. inwestycji. Budynek biurowo-handlowy wykonany jest w stanie surowym zamkniętym, w obiekcie prowadzone są roboty wykończeniowe na kondygnacji parteru i piętra. W narożu północno - wschodnim działki Nr [...] wykonane zostało utwardzone miejsce postojowe dla samochodów osobowych. Parking usytuowany jest w odległości 1,08 ÷ 2,34 m od ogrodzenia z siatki stalowej ustawionego w granicy działek nr [...] i [...], będących własnością D.M. i H.T. Pomiędzy ww. ogrodzeniem, a krawężnikiem parkingu wykonana jest skarpa ziemna ze spadkiem w kierunku działki Nr [...]. Do zachodniej części parkingu przylegają schody wejściowe zewnętrzne do obiektu, a przed wejściem do budynku od ulicy [...] wykonana jest płyta spocznikowa w kształcie nieregularnego pięciokąta o bokach [...] m, [...] m, [...] m. Wzdłuż wschodniej ściany wykonanego budynku w pasie szerokości 2,04 m pomiędzy w/w ścianą, a ogrodzeniem z siatki w granicy zachodniej działki nr [...], wykonane jest utwardzenie terenu z kostki brukowej z dwoma poprzecznymi odwodnieniami. Podczas oględzin stwierdzono również, że na terenie działek nr [...] i [...] ( objętych pozwoleniem na budowę) wykonane są roboty ziemne związane z budową drugiego parkingu i dojazdu do niego. Teren wymienionych działek został nadsypany od ul. [...] w kierunku południowym nieruchomości: Stwierdzono również wykonane roboty związane z budową kanalizacji dla odwodnienia realizowanego parkingu, bez wymaganego zezwolenia budowlanego. Jak ustalił organ I instancji inwestor, po pierwszych oględzinach, nadsypał nadto teren działki Nr [...] na powierzchni około [...] x [...] m od strony ul. [...], rozszerzając powierzchnię terenu pod realizowany parking. Rozebrał też i usunął z wykopu rurę kanalizacyjną stanowiącą fragment samowolnie wykonanego odwodnienia dla przyszłego parkingu. Po zdemontowaniu rury, otwór wlotowy do studzienki kanalizacyjnej został zabetonowany, a wykop zasypany. Stwierdzono także, że w trakcie realizowanej budowy inwestor wprowadził w budynku zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonywanych robót budowlanych, uwzględniającej zmiany wynikające z podwyższenia terenu parkingów. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] z uwagi na nie wyjaśnienie charakteru poszczególnych odstępstw. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przez Firmę A Sp. z o. o. z siedzibą w T. przy ul. [...] przebudowy i adaptacji budynku usługowego (mini żłobka) na cele biurowo-handlowe, na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w T., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach. Jednocześnie organ I instancji nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej zmiany wynikające z podwyższenia (nadsypania) terenu parkingów, pod kątem oceny tej zmiany z punktu widzenia zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, w związku ze spływem wód opadowych z terenu skarp podwyższonych parkingów, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej lub konstrukcyjno-budowlanej. W obszernym uzasadnieniu, polemizującym z twierdzeniami projektanta oraz szeroko cytującym orzecznictwo sądowe organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] przeprowadzono ponowne oględziny w celu uściślenia i klasyfikacji odstępstw dokonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Stwierdzono, że w okresie od poprzednich oględzin zostały zakończone roboty wykończeniowe piętra budynku, budowa dwóch parkingów (z istotnym odstępstwem od projektu), a kondygnacja parteru wykonana jest w stanie surowym zamkniętym. Czynność dowodowa, polegająca na zobowiązaniu projektanta do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu, nakazana przez organ II instancji została przeprowadzona, a projektant uznał, odmiennie niż poprzednio, iż zmiany w postaci nadsypania o [...] - [...] m terenu od strony zachodniej są nieistotne. Zdaniem organu oceny tej nie można podzielić. Skoro bowiem zmiana zagospodarowania terenu, to zmiana naruszająca ład przestrzenny i walory architektoniczne, to uznać trzeba, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie ze zmianą istotnie odstępującą od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zwiększenia rzędnych usytuowania parkingów tj. wykonania skarp poprzez nadsypywanie terenu działki. Istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, które wykonał inwestor, wymagają wdrożenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, gdyż w przeciwnym razie istniał będzie stan naruszenia obowiązujących przepisów, powodujący równocześnie naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich (sąsiadów). Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor podnosząc, iż postępowanie, jak wynika z zawiadomienia, zostało wszczęte na wniosek osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich podczas gdy winno zostać wszczęte z urzędu. Skutkiem nieprawidłowego zawiązania postępowania administracyjnego jest istotna wadliwość przesądzająca o jego bezprzedmiotowości co zdaniem inwestora rodzi obowiązek umorzenia postępowania. Nadto właściciele nieruchomości sąsiednich, poza tymi, którzy posiadają nieruchomości położne w "obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych. Jeżeli zatem wnoszący żądanie nie posiada legitymacji procesowej to postępowanie administracyjne nie może zostać skutecznie wszczęte. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazano nadto jego przedmiotu oraz podstawy materialnoprawnej. Tym samym, skoro nie została sprecyzowana podstawa materialnoprawna postępowania miało ono charakter bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 104 § 4 k.p.a. i winno podlegać z tej przyczyny umorzeniu. Uniemożliwiono także stronie czynny udziału w postępowaniu. Wreszcie zdaniem inwestora analiza akt sprawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia tezy o "istotnym" odstępstwie od pozwolenia budowlanego bądź przepisów. Roboty budowlane prowadzone były zgodnie z pozwoleniem budowlanym, zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu. Te trzy elementy (pozwolenie, projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu) określiły zakres uprawnień inwestora, jak również zakres jego obowiązków. W tym też kontekście należy oceniać problem "istotnego" odstępstwa. W szczególności, wskazać zdaniem inwestora należy, iż stan zagospodarowania terenu jest zgodny z projektem zagospodarowania działek. Potwierdza to wykonana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Zdaniem Spółki działania PINB w T. są celowymi i wymierzonymi w interesy inwestora. W konsekwencji inwestor wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia z jednoczesnym wyłączeniem PINB w T. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż forma zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 w związku z art. 126 k.p.a., zobowiązującymi do jednoczesnego wskazania: podstawy prawnej, przedmiotu sprawy, sentencji i uzasadnienia prawnego i faktycznego. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wskazał zaś jedynie podstawę prawną i sentencję, natomiast umknął mu obowiązek wskazania przedmiotu sprawy i właściwego uzasadnienia. Organ I instancji nie podał bowiem w jakiej sprawie toczy się postępowanie, w którym podjął zaskarżone postanowienie i można jedynie domniemywać na podstawie powołanego artykułu 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, że dotyczy ono istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, w uzasadnieniu najpierw opisał szczegółowo czynności towarzyszące podjętemu postępowaniu, zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a następnie przeprowadził obszerną polemikę z ustaleniami projektanta co do oceny odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, popartą dość licznie cytowanym orzecznictwem sądowym. Zdaniem organu II instancji w ponownym postępowaniu, PINB w T. podejmując postanowienie w powołanym trybie, określi przedmiot sprawy, a następnie w uzasadnieniu wymieni istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, w tym od zatwierdzonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, z powołaniem się na zdefiniowane w artykule 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstępstwa. Organ II instancji podkreślił też, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Uznaniowość w nałożeniu tego obowiązku nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego z podania przyczyn jego nałożenia, czego PINB w T. nie uczynił, dodatkowo, w niezgodzie z prawem, rozszerzając ten obowiązek o ocenę "zmiany z punktu widzenia zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowym oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek". Wspólnym pismem z dnia [...] reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika D.M. i U.S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na postanowienie organu II instancji, zarzucając mu: - obrazę przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez nie orzeczenie przez organ II instancji w sposób zgodny z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 k.p.a., a zamiast tego poprzestając na kasatoryjnym orzeczeniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie uznanie za istotne odstępstwo od projektu budowlanego zmiany rzędnych usytuowania obiektu budowlanego - parkingów. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc w obszernym uzasadnieniu, iż wywody i argumentację PINB w T. uznać trzeba za logiczne, a nadto silnie osadzone w poglądach doktryny prawniczej i judykatury. Doszło bowiem wskutek dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw oraz braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Skargi zostały wniesione w terminie. Z uwagi jednak na nieuiszczenie przez pełnomocnika wpisu od skargi U.S. skarga jej została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy w dniu 5 listopada 2009 r. Sąd postanowił odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika strony skarżącej aplikanta adwokackiego G.P. z uwagi na odbycie przez niego, jak oświadczył, dopiero pierwszego roku aplikacji. Sąd nie dopuścił też do udziału zgłaszającego się jako pełnomocnik Spółki A B.M. z uwagi na to, że nie będąc adwokatem bądź radcą prawnym i wykonując usługi na rzecz Spółki jedynie w ramach umowy zlecenia nie spełnia warunków określonych w art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż wydając w dniu [...] postanowienie wstrzymujące roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. jako podstawę prawną przyjął wskazany w części nagłówkowej postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć zatem trzeba, iż w myśl przywołanego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl utrwalonych w tej mierze poglądów postanowienie, o którym mowa w ust. 1 komentowanego artykułu, powinno zawierać - obok elementów właściwych każdemu postanowieniu wydawanemu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - przyczynę wstrzymania robót budowlanych oraz ustalać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. W postanowieniu właściwy organ może nadto nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Objęty uznaniem obowiązek przedstawienia ww. materiałów może być nałożony dopiero wówczas, gdy organ wykaże, że jest to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 lub wymaga tego charakter wykonanych robót – por. Z. Niewiadomski /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 523-524. Odnosząc powyższe wymogi do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, iż w żadnej mierze nie podziela twierdzeń organu II instancji dowodzących, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie wskazuje w jakiej sprawie zostało wydane, nie podaje też jakiego typu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zdaniem organu I instancji zostały dokonane. Lektura postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nie pozostawia bowiem w tej mierze najmniejszych nawet wątpliwości. Oczywistym jest, co organ I instancji, wskazuje w części nagłówkowej postanowienia, że wydane ono zostało, jak to już powyżej podkreślono, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie prowadzenia przez A Sp. z o. o., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych związanych z realizacją przebudowy i adaptacji budynku usługowego. Ewidentnym jest także, co wynika z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego, że zdaniem PINB odstępstwo stanowi zwiększenie rzędnych usytuowania parkingów tj. wykonanie skarp poprzez nadsypywanie terenu działki i że w ocenie organu jest to odstępstwo istotne. Jednakowoż pozostałe, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarzuty [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wobec rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego uznać należy za trafne. Wykazują one niezgodność z prawem postanowienia pierwszoinstancyjnego, a dostrzeżone uchybienia obligowały organ II instancji do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nie wskazuje bowiem przyczyny, dla której uznał on wstrzymanie robót budowlanych za celowe, ani też nie ustala wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. Organ pierwszej instancji nie wykazał nadto powodów nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w tym nie wskazał by było to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane lub wymaga tego charakter wykonanych robót. Bez podstawy prawnej nałożył nadto obowiązek dokonania oceny odstępstw pod kątem zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek pomimo, że analiza tych aspektów stanowi obowiązek organu. W konsekwencji organ I instancji wydał postanowienie naruszające prawo, a tym samym rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny, obowiązany był do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co też uczynił zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem. Organ II instancji nie mógł bowiem ani we własnym zakresie, ani też w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić zaskarżonego doń rozstrzygnięcia o brakujące motywy i wyjaśnienia. Tego typu działanie na etapie postępowania odwoławczego łamałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażającą się w prawie strony do tego by jej sprawa była rozpoznana dwukrotnie przez dwa organy administracji publicznej. Na marginesie Sąd zauważa, że uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia drugoinstancyjnego byłoby, biorąc pod uwagę wyrażone w skardze intencje skarżącej, dla niej niekorzystne. Uchylenie bowiem kasatoryjnego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skutkowałoby powrotem do etapu, w którym organ II instancji winien rozpatrzyć wniesione doń zażalenie. Jednakowoż organ II instancji zobligowany byłby wówczas do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i umorzenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. Jak jednak wynika ze złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem oświadczenia uczestniczki postępowania U.M. żadne kolejne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało jej doręczone. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .