II SA/Gl 416/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] – w częściach dotyczących natychmiastowego wykonania nakazu i orzeka, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, nakazał B. i A. O. demontaż samowolnie ustawionego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w B. – w terminie natychmiastowym. W uzasadnieniu nakazu organ I instancji wskazał, iż ustawienie tablicy reklamowej składającej się z 8 elementarnych płyt, posadowionej na słupach na głębokości 80 cm w ziemi oraz w odległości 13 – 15 cm od ściany budynku sąsiedniego, nastąpiło przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Na użytkowanie powyższego urządzenia inwestorzy nie uzyskali pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego nie znalazł jednak podstaw do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Śl.WINB z dnia [...] r. nr [...], zasięgnięto bowiem opinii technicznej, wskazującej na niekorzystny wpływ posadowienia reklamy na stan techniczny budynku, stanowiącego jej tło. Inwestorzy, mimo zobowiązania, nie przedłożyli zaś innej opinii. Wreszcie, ponownie przeprowadzone oględziny w dniu [...] r. pozwoliły na stwierdzenie, iż ustawienie tablicy mogło spowodować zawilgocenie ściany szczytowej w pomieszczeniu sąsiednim, utrudniając możliwość ewentualnego wykonania izolacji przeciwwilgociowej budynku sąsiedniego. W konsekwencji, stwierdzając niekorzystny wpływ tablicy reklamowej na stan techniczny ścian tego budynku, orzeczono o nakazie jej demontażu. W odwołaniu od decyzji B.O. i A.O. zarzucili, iż brak jednoznacznego wskazania szkodliwego działania reklamy na budynek sąsiedni. Ich zdaniem, sporządzona opinia nie stanowi dowodu w sprawie i wskazuje na nieobiektywne działanie organu, bowiem zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, niezbędne było opracowanie ekspertyzy wskazującej na niekorzystny wpływ reklamy na stan techniczny budynku, a przy tym przedłożona przez nich opinia potwierdza, iż reklama spełnia wymagania wytrzymałościowe, zaś przyczyną zawilgocenia piwnic budynku sąsiedniego jest brak izolacji, co nie jest skutkiem posadowienia reklamy. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania nie uwzględniono. Organ II instancji wskazał dodatkowo, iż Referat Ochrony Zabytków wydał w niniejszej sprawie opinię, w której stwierdził, iż sporna reklama przy ścianie szczytowej budynku jest dopuszczalna, ale pod warunkiem umieszczenia planszy centralnie przy ścianie. Odwołujący się zostali też zapoznani z całością materiału dowodowego i nie złożyli w ustalonym terminie własnej opinii technicznej, podważającej zasadność opinii, którą posiłkował się organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zasadnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. O. i A. O. zarzucili stronniczość działania organu I instancji, polegającą na zwolnieniu sąsiadki od udowodnienia jej twierdzeń /art. 7 kpa/, niedokładne rozważenie zebranych dowodów /art. 77 § 1 kpa/, błędne /niezrozumiałe/ uzasadnienie decyzji, bez jednoznacznego zajęcia stanowiska co do przyczyn zawilgocenia piwnicy budynku sąsiedniego /art. 107 § 3 kpa/, przewlekłość postępowania /art. 12 kpa/ i wreszcie brak wykazania pogorszenia warunków /art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r./. Zdaniem skarżących, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również naruszył wymogi art. 107 § 3 kpa i nie ustosunkował się do argumentacji, zawartej w odwołaniu /art 80 kpa/ oraz błędnie zinterpretował prawo materialne. Wreszcie, organy obydwu instancji naruszyły reguły z art. 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżących, strona powinna wykazać zasadność swoich roszczeń, a więc przedstawić wiarygodną opinię co do przyczyn zawilgocenia ściany. Dodatkowo w toku rozprawy sądowej skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a kwestionując rzetelność opinii A.S., wskazali na uchybienia proceduralne, dotyczące formy uiszczenia należności za jej wykonanie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jest poza sporem, iż tablica reklamowa trwale związana z gruntem, a więc stanowiąca obiekt budowlany została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ obowiązującej obecnie, do obiektu budowlanego nie miał zastosowania art. 48 tej ustawy i należało stosować przepisy uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Oznacza to, iż rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, można rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tymczasem skarżący na realizację spornego urządzenia reklamowego nie uzyskali pozwolenia, a przy tym nie ma żadnego znaczenia fakt, czy byli świadomi obowiązujących ich wymogów prawnych, umożliwiających podjęcie robót budowlanych. Jednakże Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało automatyzmu orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Wydanie takiego nakazu jest jednak obligatoryjne w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie, jeżeli obiekt budowlany: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod budowę albo przeznaczony jest pod budowę innego rodzaju lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto, w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. W tym przypadku organ działał na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z pismem Kierownika Referatu Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] r. /k. [...] akt adm./ sporna tablica reklamowa została posadowiona na terenie częściowej ochrony konserwatorskiej /uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., Dz .Urzęd. Woj. K. nr 12, poz. 97/. Budynek przy ul. [...], stanowiący tło do tej tablicy, ujęty jest w spisie dla strefy "B". Stąd też zapis obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczał istnienia tablicy reklamowej na obszarze tej strefy. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem zawartym w tym piśmie, zalecane byłoby usytuowanie planszy centralnie przy ścianie budynku, ujętego w spisie. Tymczasem sporna tablica reklamowa o wysokości 4,65 m i szerokości 4 m, co wynika z przedłożonej przez skarżących inwentaryzacji powykonawczej, opracowanej przez A. K./k. [...] akt adm./, nie została usytuowana centralnie przy ścianie budynku. Taki stan rzeczy, a mianowicie stanowisko służb konserwatorskich, uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci przesłanki innej ważnej przyczyny, przywołanej przez organy obydwu instancji. Nadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowo organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopatrzyły się w niniejszej sprawie podstawy do wydania nakazu w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Dla oceny tej przesłanki przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego urządzenia reklamowego należy rozważyć kwestię, czy w sytuacji legalnie prowadzonej inwestycji, a więc w razie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestor uzyskałby pozwolenie na realizację obiektu na takich samych warunkach. Na tak postawione pytanie należy w niniejszej sprawie odpowiedzieć negatywnie. Wymiary spornej tablicy oraz odległość od ściany budynku na działce sąsiedniej, dawały zatem podstawę do stwierdzenia przesłanki w postaci niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Nawet przy założeniu, iż tablicę reklamową zrealizowano w odległości 30 cm od ściany budynku, usytuowanego w granicy działki, jak utrzymują skarżący, oczywiste jest, że taki stan rzeczy ogranicza, czy wręcz uniemożliwia dostęp do niemal ¼ powierzchni ściany szczytowej budynku o charakterze mieszkalnym. Zawarte w opinii technicznej A.S. z dnia [...] r. stwierdzenia, iż taka lokalizacja reklamy nie pozostaje bez wpływu na użytkowanie budynku sąsiedniego i utrzymanie go w dobrym stanie technicznym, uniemożliwiając wykonanie izolacji pionowej ścian piwnic i ograniczając dostęp do elewacji w celu np. otynkowania jej lub pomalowania, należy uznać za logiczne i trafne. Co więcej, stwierdzenie takich faktów nie wymaga żadnych wiadomości specjalistycznych, a w szczególności przeprowadzenia ekspertyzy, czego domagają się skarżący. Zupełnie inną kwestią jest natomiast ustalenie przyczyny zawilgocenia ścian piwnicznych budynku sąsiedniego. W kwestionowanej opinii jako przyczynę wskazuje się brak izolacji pionowej ścian piwnic. Zawilgocenie to stwierdzono jednak od strony wykonanych bezpośrednio przy murze budynku stop fundamentowych o przekroju 25 x 25 cm na poziomie 80 - 90 cm poniżej poziomu terenu. Dla wykazania przesłanki w postaci niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nie jest jednak niezbędne wykazanie, iż zawilgocenie ścian piwnic zostało spowodowane robotami budowlanymi przy realizacji spornej tablicy. Istotne jest natomiast usytuowanie budowli w odległości od ściany budynku sąsiedniego, uniemożliwiającej wykonanie robót budowlanych, niezbędnych dla utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym zgodnie z wymogami z art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r. Stan zabudowy uniemożliwiałby też wydanie rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wejście na nieruchomość sąsiednią celem wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych w trybie art. 47 tej ustawy. Nie ma również znaczenia fakt, iż do tej pory nie podejmowano przy budynku sąsiednim takich robót budowlanych. Podkreślić przyjdzie, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była samowolnie zrealizowana przez skarżących tablica reklamowa, a nie – obiekt na działce sąsiedniej. Stąd też nie jest dopuszczalne nakładanie jakichkolwiek obowiązków na właścicieli działki sąsiedniej, a w szczególności żądanie od nich ekspertyz budowlanych, do czego zmierzają skarżący. Obowiązki w niniejszym postępowaniu mogły być nakładane jedynie na inwestorów spornej tablicy reklamowej. Chybione są zatem zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego oraz uchybienia regułom procedury administracyjnej, zawartym w art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa. Na wynik niniejszej sprawy nie ma też wpływu zarzut przewlekłości postępowania /art. 12 kpa/. Wreszcie, nie mogły skutkować uwzględnienia skargi poprzez uchylenie nakazu usunięcia spornej tablicy zarzuty skargi co do braku należytego uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji. Uchybienia w tym względzie nie mogły mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że rozstrzygnięcie co do istoty znajduje umocowanie w obowiązującym stanie prawnym. Wydanie nakazu rozbiórki spornej tablicy jest bowiem uzasadnione na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania nakazu. Brak było bowiem podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 kpa. Nie stwierdzono wszak zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego, czy interesu społecznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Organy nie negowały faktu, iż sporne urządzenie reklamowe spełnia kryterium wytrzymałości. Zresztą decyzje organów obydwu instancji w ogóle nie powołują przepisu art. 108 § 1 kpa, orzekając o natychmiastowym wykonaniu nakazu. Przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiał zaś odroczenie nakazu rozbiórki, a nie ustalenie terminu natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w częściach orzekających o natychmiastowej wykonalności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w tej części oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Skarga w pozostałym zakresie, a mianowicie co do orzeczenia nakazu rozbiórki, podlegała zaś oddaleniu na podstawie art. 151 cyt. ustawy, bowiem nie stwierdzono naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania /art. 209 cyt. ustawy/. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji tylko w niewielkim zakresie nie może być traktowane jako uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów postępowania dotyczy też jedynie wydatków niezbędnych do celowego dochodzenia praw z uwagi na fakt, iż wpis w niniejszej sprawie miał charakter stały, nie zachodziła też podstawa do zasądzenia części kosztów na podstawie art. 206 tej ustawy.