II SA/Gl 417/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr 1 z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., nałożył na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), na R. S. obowiązek rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego od strony południowej o wymiarach 5,60 m x 5.30 m, położonego przy ul. [...] w C.. W trakcie przeprowadzonej kontroli przez PINB dla miasta C. w dniu 23 maja 2011 r. stwierdzono, iż zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją nr 1 z dnia [...]r., znak: [...]. Wobec powyższej okoliczności pismem z dnia [...] r. wystosowano do R. S. upomnienie, znak: [...], wzywające do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku w w/w terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Upomnienie zostało doręczone R. S. w dniu [...] r. Następnie PINB dla miasta C. wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...]r., nr [...], doręczony zobowiązanemu w dniu [...]r. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...]2011 r., znak: [...], organ egzekucyjny nałożył, na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na R. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 22 669,58 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. oraz wezwał do wpłacenia grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia na nr konta PINB dla miasta C. z pouczeniem, iż w razie nieuiszczenia grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto wezwał R. S. do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie trzydziestu dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku zostaną zastosowane dalsze środki egzekucyjne. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 121 § 5 cyt. ustawy, wysokość grzywny dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi – w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części – iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Ogłoszona w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS Nr 9/2011, poz. 41) wynosi 3819 zł. Powierzchnia zabudowy przeznaczonej do rozbiórki na posesji przy ul. [...]w C. wynosi 29,68 m2. Biorąc pod uwagę powyższe wysokość grzywny wynosi: 1/5 x 3819 zł x 29,68 m2 = 22 669,58 zł. W zażaleniu na postanowienie R. S. zarzucił organowi egzekucyjnemu brak dokładnego zbadania sprawy oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z faktycznym stanem prawnym. W ocenie żalącego, wydając zaskarżone postanowienie pominięto okoliczność, iż obiekt objęty obowiązkiem rozbiórki, wybudowany kilkanaście lat temu, nie stanowi części budynku mieszkalnego, ale jest dobudowaną drewutnią z jedną ścianą murowaną. Stanowi ona budowlę, na której posadowienie nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem nie można stwierdzić samowolnego wykonania części budynku. Ponadto, PINB dla miasta C. nie ustalił daty budowy budynku, inwestora i przeznaczenia budynku oraz nie rozważono ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego. Brak tych ustaleń skutkuje wadliwością postanowienia. Ponadto, żalący wskazał na niezbędność dobudowanej części budynku mieszkalnego ze względu na jego przeznaczenie, służące do składowania drewna i usytuowanie tam pieca centralnego ogrzewania. Wobec powyższego wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie nałożonej grzywny, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i postanowił na podstawie art. 119 oraz art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o: 1) nałożeniu na R. S., zam. przy ul. [...] w C.: grzywny w celu przymuszenia w wysokości 18 647,88 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. wystawionym przez PINB dla miasta C., płatnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na nr konta PINB dla miasta C. – z pouczeniem, że w razie nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej; 2) wezwaniu R. S. do wykonania w terminie 30 dni obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Zdaniem organu drugiej instancji, czynności podjęte przez organ egzekucyjny należy uznać za prawidłowe. Organ wyjaśnił, że o zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego decyduje organ egzekucyjny, mając na względzie treść art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków ten, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Poza wykonaniem zastępczym, organ egzekucyjny w celu realizacji postępowania egzekucyjnego może zastosować grzywnę nałożoną w celu przymuszenia. Wybór środka egzekucyjnego jest poddany uznaniu organu egzekucyjnego, który dokonując wyboru, według własnej oceny, wybiera środek najmniej uciążliwy, a jednocześnie prowadzący do wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny uznał, że spośród dwóch środków egzekucyjnych adekwatnym w przedmiotowej sprawie jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., II SA/Wr 175/08). Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem grzywna spełni swój cel nie tylko wtedy, gdy zobowiązany ją uiści, ale także wtedy, gdy skłoni zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozróżnia dwa tryby, w ramach których możliwe jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekwowany obowiązek wynika z prawa budowlanego. Jeden z nich dotyczy sytuacji, gdy nałożony obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Niewątpliwie obejmuje to obowiązek nałożony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jak w niniejszej sprawie. Wysokość grzywny ustalana jest jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 125 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, ustalenia dotyczące wymiarów obiektu budowlanego przyjęte dla potrzeb obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy uznał za błędne. Jak ustalił PINB dla miasta C., w trakcie postępowania administracyjnego, dobudowana część obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem rozbiórki, to obiekt o wymiarach 5,60 x 5,30 m w obrysie mający kształt litery L. Zatem wskazane wymiary nie są jednakowe na całej długości i szerokości oraz miarodajne dla dokonanych wyliczeń. Z wykonanego szkicu dołączonego do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2009 r. wynika, iż wymiary w węższej części wynoszą 2,60 m x 2,10 m, w pozostałej części 5,60 m x 3,20 m. Zatem przyjąć należy, iż całkowita powierzchnia zabudowy wynosi 23,38 m2. Uwzględniając, iż cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalona na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS Nr 13, poz. 55) wynosi 3 988 zł, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi kwotę 18 647,88 zł, co wynika z przeprowadzonego działania 23,38 x 1/5 x 3,988. Ponadto w uzupełnieniu zawartego w pkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia pouczenia o zastosowaniu dalszych środków egzekucyjnych w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w tytule wykonawczym, organ orzekając w tym zakresie dopełnił wymogu przewidzianego w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ów przepis stanowi, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określone w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W przypadku, gdy nałożona grzywna w celu przymuszenia okaże się nieskuteczna i nie doprowadzi do wykonania przez R. S. nałożonego na niego obowiązku rozbiórki części budynku, jedynym możliwym do zastosowania środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny może kontynuować postępowanie egzekucyjne jedynie w kierunku wykonania zastępczego. Zastosowanie innych środków egzekucyjnych dotyczących obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. odebrania rzeczy ruchomej i opróżnienia lokalu nie mogą zostać wdrożone z przyczyn normatywnych, podobnie jak kolejne grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do zarzutów żalącego organ drugiej instancji stwierdził, że na aktualnym etapie postępowania organ egzekucyjny nie bada już samej kwestii zasadności nałożenia obowiązku, gdyż zostało to wcześniej przesądzone przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, na którą strona mogła wnieść środek zaskarżenia. Wyklucza to dokonanie merytorycznej oceny ostatecznego rozstrzygnięcia. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego R. S. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa skutkujących przyjęciem, iż zachodzą warunki dla orzeczenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania postanowienia organu administracji, w sytuacji gdy nie została jednoznacznie określona data, do jakiej ma wykonać rozbiórkę obiektu, co miało wpływ na treść orzeczenia, 2) brak dokładnego wyjaśnienia sprawy skutkujący stwierdzeniem, iż wzniesiona szopka jest obiektem budowlanym w świetle przepisów prawa budowlanego, co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i miało wpływ na treść orzeczenia, 3) brak uwzględnienia okoliczności, iż wskazany obiekt został wzniesiony kilkanaście lat temu i dotychczas nikt nie zgłaszał zastrzeżeń ani do jego funkcji, ani do jego usytuowania, co nie zostało uwzględnione w sprawie, a miało wpływ na treść orzeczenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych "decyzji" obu instancji i odstąpienie od karania grzywną w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącego, nie można stać na stanowisku, że grzywna nie jest karą, skoro wymierzana jest właśnie wówczas, gdy nie wykonał dotychczas obowiązku nałożonego na mocy decyzji organu administracji. Nie zgodził się też z koniecznością wykonania tego obowiązku, ani ze sposobem wyliczenia grzywny. Jego zdaniem pomieszczenie, w którym zamontowany jest piec do centralnego ogrzewania, nie stanowi budowli w rozumieniu przepisów prawa. Jest to drewniane pomieszczenie, a nie jak przyjmują organy administracji budynek mieszkalny. Nie można zatem wyliczać grzywny opierając się na powierzchni budynku mieszkalnego i od takiego stanu faktycznego naliczać zobowiązanie. Nadto, organy administracji pominęły fakt, iż pomieszczenie to jest rodzajem szopy wykonanej z drewna. Obiekt ten nie ma fundamentów, ani nie został wymurowany. Nie można zatem przyjąć, iż zasadnym jest orzeczenie o jego rozbiórce, jak również konsekwentne przymuszanie grzywną do wykonania tejże rozbiórki. Nadto, w orzeczeniu organ administracji zupełnie pomija okoliczności, iż w pomieszczeniu tym zamontowany jest piec oraz urządzenia do ogrzewania całego domu mieszkalnego. Z uwagi na konstrukcję domu nie ma możliwości umieszczenia tych urządzeń w innym miejscu. Obecnie jest zaś okres zimowy i nie ma możliwości zdemontowania instalacji grzewczej. Skarżący wskazał, iż konieczność wykonania rozbiórki obiektu i zapłacenia grzywny lub też poniesienie kosztów wykonania zastępczego, naraża go na bardzo poważne straty finansowe. W jego ocenie są to okoliczności kluczowe w sprawie i nie może być bowiem tak, by pozbawiać obywatela jego własności w świetle prawa. Podniósł także, iż wykonanie szopki drewnianej nastąpiło kilkanaście lat temu i od tego czasu nikt nie zgłaszał zastrzeżeń do jej wzniesienia. Według niego szopka ta nie jest obiektem budowlanym, nie posiada trwałych ścian, ani pokrycia dachowego oraz nie jest trwale związana z gruntem. Zatem nakaz rozbiórki nie jest zasadny w świetle praw właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego zauważył, iż na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego przedmiotem rozpoznania nie jest kwestia zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, która stanowi przedmiot weryfikacji w trakcie postępowania administracyjnego. Z ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w trakcie oględzin z dnia 16 października 2009 r. i z dnia 16 listopada 2009 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z oględzin z dnia 16 października 2009 r. wynika, iż obiekt budowlany objęty obowiązkiem rozbiórki posiada ściany o konstrukcji drewnianej, całość oparta jest na prefabrykowanych żelbetowych słupkach usytuowanych w narożach obiektu budowlanego posiadającego dach z zainstalowanymi rynnami, a nadto posiada drzwi wejściowe. Konstrukcja ścian drewnianych umiejscowiona na betonowej podmurówce. Zatem obiekt budowlany spełnia przesłanki pozwalające na uznanie go jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, czyli obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ponadto niemożność wykonania rozbiórki obiektu budowlanego ze względu na obecnie panujące warunki atmosferyczne, nie znajduje uzasadnienia zważywszy, że obowiązek ten został nałożony decyzją nr 1 PINB dla miasta C. w [...]r. Z tych względów organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie narusza bowiem prawa. Zarzuty skargi sprowadzają się w pierwszym rzędzie do negowania zasadności decyzji nr 1 o nakazie rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...]w C.. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania od tego nakazu, a zatem decyzja uzyskała walor ostateczności i z tą datą podlegała wykonaniu. Nie podlega ona też kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w trybie nadzwyczajnym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy, że w świetle jednoznacznej treści art. 29 § 1 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stąd też zarzuty skarżącego pod adresem decyzji rozbiórkowej nie mogły odnieść żadnego skutku. Nadto, skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym po doręczeniu tytułu wykonawczego w trybie art. 33 ustawy. Stąd też na tym etapie postępowania nie może już powoływać się kwestie niewykonalności obowiązku, czy zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ramach niniejszego postępowania kontroli sądowej podlega wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, której tryb nakładania regulują przepisy art. 119 – 126 ustawy. W szczególności, wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny wymienia art. 122 §2 ustawy, które zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji w wyniku zażalenia skarżącego obniżył wysokość grzywny i ustalił ją w wysokości 18 647,88 zł, wzywając skarżącego do jej uiszczenia w wyznaczonym terminie pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i równocześnie wezwał do wykonania we wskazanym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem wykonania zastępczego. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania nakazu rozbiórki ma też umocowanie w treści art. 119 §1 ustawy, gdyż dotyczy obowiązku wykonania wymienionej w tym przepisie czynności. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo też organ drugiej instancji określił wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy, biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy części budynku, podlegającej rozbiórce. Wygląd tej części obiektu dokumentuje materiał fotograficzny, z którego wynika, że jest ona połączona dachem o jednolitej konstrukcji z budynkiem mieszkalnym. Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia rodzaj materiału, z którego wykonano przedmiotową dobudowę. Zatem fakt, że ściany boczne są konstrukcji drewnianej nie przesądza o tym, że nie jest to część budynku. Nie budzi też wątpliwości, że obiekt jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, skoro jego narożniki stanowią żelbetowe prefabrykowane słupki, zaś ściany drewniane umiejscowiono na betonowej podmurówce. Treść decyzji z dnia [...]r., nr 1 jednoznacznie kwalifikuje dobudowany obiekt jako część budynku mieszkalnego. Nie podważają tego stanowiska zarzuty skargi, że obiekt ten służy przechowywaniu opału i jest w nim zamontowany piec oraz urządzenia do ogrzewania domu. Wręcz przeciwnie, oznacza to, że obiekt pełni funkcję kotłowni. Orzeczenie o rozbiórce przesądza więc, że chodzi o część budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jest to bowiem obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie budzą też wątpliwości wymiary dobudowanej części budynku w kształcie litery L. Prawidłowo zatem organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia zabudowy wynosi 23,38 m2. W motywach zaskarżonego postanowienia szczegółowo przedstawiono sposób obliczenia tej powierzchni, jak i sposób obliczenia wysokości grzywny. W tym zaś przypadku wysokość grzywny nie ma charakteru uznaniowego. Zatem dla określenia jej wysokości nie ma znaczenia sytuacja majątkowa zobowiązanego. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty skarżącego co do pominięcia jego trudnej sytuacji życiowej. Tego rodzaju kwestie nie mają znaczenia w toku postępowania egzekucyjnego, zaś sądowa kontrola administracyjna sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę zasad słuszności czy celowości działania organów administracji. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu skutkującym jego wznowieniem lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). mw