II SA/Gl 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. Starosta [...] poinformował obecnie skarżącego L. L. o dokonanej z urzędu aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie użytków gruntowych działek nr 1 i 2, położonych w B. przy ul. [...], stanowiących własność skarżącego. Dokonana przez organ aktualizacja polegała na zmianie rodzaju użytków gruntowych dla wskazanych działek z B/RV na Bp, a jej podstawą było opracowanie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 grudnia 2012 r. Na skutek powyższej informacji skarżący wielokrotnie zwracał się na piśmie do organu pierwszej instancji wyrażając swój sprzeciw wobec dokonanej zmiany. Domagał się anulowania sporządzonego operatu i sporządzenia nowego, z którego wynikałby użytek przedmiotowych działek w postaci upraw polowych. Wskazywał, że na jego działkach posadzone są drzewa owocowe, porasta je trawa, a sporadycznie uprawia też na nich kwiaty. Organ ewidencyjny potraktował żądanie skarżącego jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzednich zapisów. W toku postępowania organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do uwzględnienia żądania. W odpowiedzi skarżący wskazał, że nie może przedłożyć takiej dokumentacji uważając ją za zbędną. Jednocześnie skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe wnioski. Organ przeprowadził ponadto oględziny, podczas których stwierdzono, że przedmiotowe działki znajdują się w ciągu działek zabudowanych. Działki są ogrodzone, porośnięte trawą i gęsto zakrzewione. Ustalono także, że działki te nie noszą śladów użytkowania rolniczego. Dla potwierdzenia istniejącego stanu dołączono do akt aktualną ortofotomapę. W dalszym toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren ten został oznaczony w planie symbolem C5.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uzyskano także informację z organu podatkowego, że skarżący nie jest płatnikiem podatku rolnego – jest natomiast płatnikiem podatku od nieruchomości. W kolejnych pismach skarżący podtrzymał swoje żądania domagając się konsekwentnie zmiany błędnie dokonanego zapisu użytków z Bp na RV. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta [...] odmówił przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisów użytków gruntowych dla przedmiotowych działek. W uzasadnieniu wskazał na brak odpowiednich dokumentów uzasadniających wnioskowane zmiany, a także na faktyczny sposób użytkowania działek oraz ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie domagając się przywrócenia w operacie poprzednio figurujących zapisów. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.k., a także na przepisy §§ 44, 46 ust. 2 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ odwoławczy nadmienił, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia, tereny rolne to grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty. Z kolei do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej (...), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji nie dawały podstaw do uznania przedmiotowych działek za tereny rolne, a tym samym do uwzględnienia żądań skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w szczególności bez żądania jej wydania. Powołał się na postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. W jego ocenie organy dopuściły się manipulacji polegającej na potraktowaniu jego pisma z dnia 13 stycznia 2013 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego zapisu w ewidencji, podczas gdy w istocie pismo to było odwołaniem i stanowiło sprzeciw w sprawie dokonanej z urzędu zmiany danych w ewidencji. Skarżący odnosząc się do faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowych działek podkreślił, iż wbrew twierdzeniom organów są to tereny rolne. Na działkach tych urządzony jest bowiem ogród działkowy, z którego pozyskuje ziemiopłody ogrodnicze (trawę, kwiaty, owoce). Działki te posiadają oznaczenie klasy gruntu RV zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kolejnych pismach procesowych skarżący podtrzymał swoje wnioski. Polemizując ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, zarzucił dodatkowo nieprawdziwość twierdzeń organów oraz naruszenie zasady praworządności. Z akt sprawy wynika ponadto, że przed dokonaniem aktualizacji operatu na podstawie opracowania z dnia 24 grudnia 2012 r., organ pierwszej instancji ostateczną decyzją z dnia [...] r. orzekł o przywróceniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisu użytku gruntu dotyczącego przedmiotowych działek z B na B/RV. Na skutek wniosku skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Rozpoznając odwołanie skarżącego od tej decyzji organu wojewódzkiego, Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do dnia rozprawy wyznaczonej na dzień 10 stycznia 2014 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nie zostało zakończone. Z tego powodu Sąd postanowieniem wydanym na tej rozprawie zawiesił niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia tamtego postępowania. Organ odwoławczy przy piśmie z dnia 14 marca 2014 r. nadesłał do Sądu odpis swojej decyzji z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r. W tym stanie rzeczy Sąd postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Na wstępie wskazać przyjdzie, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pismo skarżącego z dnia 13 stycznia 2013 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie wcześniej istniejących zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wbrew twierdzeniom skarżącego pismo to nie mogło stanowić odwołania od dokonanej zmiany w ewidencji na skutek operatu z dnia 24 grudnia 2012 r., albowiem zmiana ta nie nastąpiła w drodze decyzji, ani też innego aktu, w stosunku do którego dopuszczalnym byłoby wniesienie odwołania. Dokonana przez organ pierwszej instancji aktualizacja miała bowiem postać czynności materialno-technicznej dokonanej z urzędu. Tego rodzaju czynność mogłaby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jakkolwiek organ pierwszej instancji winien był pouczyć skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych i ewentualnie wezwać do sprecyzowania żądania (art. 8 art. 9 k.p.a.), to jednak w ocenie Sądu nadanie biegu pismu skarżącego z dnia 13 stycznia 2013 r. poprzez potraktowanie go jako wniosku o przywrócenie poprzednich zapisów w operacie ewidencyjnym, było działaniem na korzyść skarżącego. Wyjaśnić bowiem należy, że kontrola czynności polegającej na aktualizacji operatu ograniczałaby się do oceny, czy istniała podstawa w postaci odpowiedniego opracowania geodezyjnego. Tymczasem postępowanie, którego przedmiotem jest przywrócenie (zmiana) istniejącego zapisu użytku, prowadzone było w znacznie szerszym zakresie, obejmującym w szczególności konieczność zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie tylko co do podstawy dokonania aktualizacji danych. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że punktem wyjścia dla przeprowadzonego postępowania był stan ewidencyjny powstały po aktualizacji operatu dokonanej na podstawie opracowania z dnia 24 grudnia 2012 r. Ta z kolei aktualizacja nastąpiła w odniesieniu do stanu ewidencyjnego, jaki został ujawniony na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Jak już wyżej wspomniano decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Istotą żądań skarżącego było doprowadzenie do takiego stanu ewidencyjnego, aby jego działki zostały oznaczone jako użytek rolny (R lub RV). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k., ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych, umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z kolei przepis art. 2 pkt 8 p.g.k. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia nakładają na starostów prowadzących ewidencje gruntów i budynków, obowiązek systematycznej aktualizacji zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wobec powyższego nie można zarzucić organowi pierwszej instancji, że z urzędu dokonał aktualizacji wpisów w operacie ewidencyjnym na podstawie opracowania z dnia 24 grudnia 2012 r. Co więcej, w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie sposób stwierdzić, aby były podstawy do powzięcia przez organ ewidencyjny jakichkolwiek wątpliwości co do konieczności dokonanych wówczas zmian w operacie. W szczególności materiał ten w sposób jednoznaczny pozwala stwierdzić, że działki skarżącego nie są terenami ani gruntami rolnymi. Nie spełniają bowiem warunków dla tego rodzaju użytków określonych w przywoływanym przez organ załączniku nr 6 do rozporządzenia (lp. 1-5). Skoro zatem od daty ostatniej aktualizacji, tj. od dnia 24 grudnia 2012 r., nie nastąpiły żadne zdarzenia uzasadniające dokonanie zmian w operacie, to zasadnie organ odmówił ich dokonania. Odrębną kwestią jest, czy użytek gruntów dla przedmiotowych działek określony symbolem Bp odpowiada warunkom wymienionym w lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje raczej, że prawidłowym oznaczeniem użytku dla przedmiotowych działek byłoby oznaczenie tego użytku symbolem B. Zgodnie bowiem z lp. 12 pkt 3 załącznika nr 6 do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5, położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Ta kwestia z uwagi na granice niniejszej sprawy nie jest jednak kwestią, która miałaby wpływ na wynik postępowania. Nie zmienia też w niczym sytuacji skarżącego jeżeli chodzi o zobowiązania w zakresie podatku od nieruchomości, a jak się wydaje to właśnie te zobowiązania stanowią zasadnicze powody, dla których skarżący domaga się oznaczenia użytku jako rolnego dla swoich działek, o czym świadczy m.in. treść jego pisma procesowego z dnia 28 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, co musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.