II SA/Gl 419/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...]r. A. K. sprzedał na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 lutego 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Skarbowi Państwa nieruchomość opisaną w KW [...] nr A o pow. [...]ha. Zbycie nastąpiło na cele budownictwa spółdzielczego w Ż. na okoliczność czego w akcie notarialnym powołano dwie decyzje Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...]r. nr [...] i [...]. Jak wynika z postanowienia SR w R. z dnia [...]r. sygn. [...], spadek po A. K. nabyli żona H. K. oraz dzieci M. K. i A. K.. Wnioskiem z dnia [...] r. spadkobiercy A. K. wystąpili o zwrot działki A o pow. [...]ha. Wskazali, że wywłaszczona na rzecz budowy osiedla mieszkaniowego, działka ta do chwili obecnej nie została zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia [...]r. działka nr A aktualnie nosi numer B i jest wpisana do księgi wieczystej nr [...]. Właścicielem działki jest Gmina Ż.. Aktem notarialnym z dnia [...]r. rep. nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ż. oraz Miasto Ż. rozwiązały umowę użytkowania wieczystego z [...]r. Rep. [...] w R. w części dotyczącej ustanowienia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w Ż. użytkowania wieczystego działki nr C o pow. [...]ha, opisanej w kw nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka C decyzją Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]r. została podzielona na dwie działki, w tym działkę nr B o pow. [...]ha. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] wyznaczył jako właściwego do rozpoznania sprawy Starostę Powiatu M., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W związku z tym, Starosta [...]r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej działki i wezwał Gminę Ż. do uzupełnienia dokumentów i dołączenia wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania dla działki oraz do wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dnia [...]r. zostały przeprowadzone oględziny. W ich wyniku ustalono, że na części działki znajduje się zaniedbany, asfaltowy plac, zaś w pozostałej części zostały urządzone "dzikie" ogródki przydomowe. Dnia [...]r. Gmina Ż. i wnioskodawcy zawarli ugodę co do warunków zwrotu nieruchomości. W § [...] tej umowy stwierdzono, że sporządzono ją celem przedłożenia przed organem orzekającym w sprawie zwrotu. Do zatwierdzenia ugody w trybie administracyjnym jednak nie doszło. [...]r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W toku postępowania organ I instancji podjął kroki w celu uzyskania decyzji z [...]r. nr [...] i [...], powołanych w akcie sprzedaży działki z dnia [...]r. oraz informacji o zapisach ewentualnego planu miejscowego obowiązującego w dacie przejęcia przez Skarb Państwa tytułu do nieruchomości. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ż. poinformował, że w archiwach brak jest planu miejscowego obowiązującego [...]r. W archiwum znajduje się plan zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Ż. nr [...] z [...]r., gdzie działka B położona była w terenie o symbolu XII3MW. Symbol ten oznaczał "tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności w realizacji wraz z usługami podstawowymi sprecyzowanymi w planie realizacyjnym. Istniejąca zabudowa jednorodzinna do adaptacji". Natomiast decyzje z [...]r. nie zostały odnalezione a ich treść nie została ustalona. W następnej kolejności sporządzony został operat szacunkowy oraz przeprowadzona kolejna rozprawa [...]r. Zapoznano wnioskodawców z zasadami zwrotu zwaloryzowanego wypłaconego odszkodowania za działkę zaś Gmina Ż. podtrzymała wolę zwrotu nieruchomości. Z opisu działki zawartego w operacie szacunkowym wynika, że działka ma kształt prostokąta. Jest niezabudowana. Od strony południowej granicy z zielenią parkową, zaś z pozostałych stron z działkami zabudowanymi domami jedno – i wielorodzinnymi. W jej środkowej części przy zachodnim brzegu znajduje się plac asfaltowy o średnicy ok. 10 m, wykorzystywany w przeszłości jako plac gry w koszykówkę. Jego stan techniczny jest zły, nadaje się on do kapitalnego remontu lub usunięcia. Natomiast na nieruchomości przeprowadzono prace porządkowe i pielęgnacyjne oraz nasadzono zieleń parkową. Decyzją z dnia [...]r. Starosta M. orzekł o zwrocie na rzecz H. K., M. K. –i A. K. działki nr B o pow. [...]m2 , stanowiącej własność Gminy Ż.. Jednocześnie orzeczono także w kwestiach związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 136, 139 – 142, 217 i 227 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, spadkobiercy poprzedniego właściciela mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze w Ż.. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na fragmencie działki urządzono asfaltowy plac do gry w koszykówkę, część jest wykorzystywana jako dzikie ogródki działkowe, pod którymi przebiega uzbrojenie podziemne. Na pozostałej części przeprowadzono prace porządkowe i jest ona wykorzystywana jako tereny rekreacyjne. Oceniono, że nakłady i wykonane prace nie mogą być uznane za realizację budownictwa spółdzielczego, a zatem nieruchomość stała się zbędna dla celów, dla których została wywłaszczona. Odwołanie od decyzji wniosła Gmina Ż., zarzucając naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie porównał obecnego stanu zagospodarowania działek z zatwierdzonym w planach realizacyjnych. Bezpodstawnie przyjęto, że cel nie został zrealizowany, skoro na działce nie stoją budynki Spółdzielni. Zarzucono także, że Starosta nie odniósł się do ugody z [...]r. zawartej między Gminą Ż. a wnioskodawcami. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji wezwał do przedłożenia dwóch decyzji z [...]r., o jakich mowa w akcie notarialnym z dnia [...]r. oraz miejscowych planów zagospodarowania: obowiązującego w roku 1976 oraz zatwierdzonego uchwałą z [...]r. Decyzje z [...]r. nr [...] i [...] nie zostały odnalezione. Odnaleziono jedynie założenia techniczno-ekonomiczne do projektu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla Jednostki Mieszkaniowej "[...]" Ż. Nowe Miasto z [...]r. Nadesłany wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ż. z dnia [...]r. Nr [...] potwierdził położenie działki w jednostce oznaczonej symbolem XII 3MW oraz ustalone już w toku postępowania zapisy dla tej jednostki planistycznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powołano się na przepisy art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, iż art. 137 ust. 1 tej ustawy określa, co należy rozumieć przez nieruchomość zbędną dla celu wywłaszczenia. Z tego powodu organ prowadzący postępowanie winien ustalić, czy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z celem wywłaszczenia. Z akt wynika, że przejęcie działki na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło aktem notarialnym z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze. Postępowanie dowodowe wykazało, że nieruchomość na taki cel wykorzystana nie została, nie wykorzystano jej również na inny cel, który w dacie przejęcia mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oceniono, że nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana zupełnie odmiennie aniżeli zakładał to cel przejęcia. Odnośnie zarzutu pominięcia faktu zawarcia między stronami ugody w przedmiocie zwrotu i jego warunków wskazano, że wobec spełnienia przesłanek z art. 137 ustawy, ugoda ta nie wiąże organu administracji. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Ż. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucono, że Wojewoda zignorował podstawowy zarzut odwołania, który dotyczył braku w aktach sprawy decyzji z [...]r. nr [...]i [...], określających cel wywłaszczenia i umożliwiających ocenę realizacji tego celu. Podniesiono także, że zgodnie z art. 229 i 229a ustawy roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddano w użytkowanie wieczyste a także, jeżeli na nieruchomości zrealizowano inny cel niż określony w akcie wywłaszczenia, jeżeli w dacie jego wydania mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ winien zatem rozważyć, czy budowa boiska i urządzenie terenów zielonych mogły stanowić podstawę wywłaszczenia zgodnie z ustawą z 12 marca 1958 r. W ocenie skarżącej osiedlowe boisko i tereny rekreacyjne służą zaspokajaniu potrzeb ludności i z tego względu należy uznać, że zostały wykorzystane na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., co uzasadnia odmowę zwrotu przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka została zbyta na rzecz Skarbu Państwa z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z tego względu, zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, regulującego kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia ostateczności decyzji, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie zbycie nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym, wskazane wyżej terminy winny być zatem liczone od daty zawarcia umowy, tj. od dnia [...]r. Celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe w Ż.. Faktem jest, że na terenach sąsiadujących z przedmiotową działką powstało osiedle mieszkaniowe. Uznać zatem należy, że prace związane z realizacją celu zostały rozpoczęte. Rozstrzygnięcia wymaga, czy na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy zatem została ona wykorzystana dla potrzeb budownictwa spółdzielczego. Należy przy tym zaznaczyć, że nie ma powodów, aby za realizację takiego celu uznać wyłącznie wzniesienie budynków mieszkalnych, realizacji takiego celu służą bowiem również inne sposoby zagospodarowania terenu, które wraz z budynkami mieszkalnymi stanowią funkcjonalną całość. Niewątpliwie słusznie zauważyła skarżąca Gmina, że dla oceny czy działka objęta żądaniem zwrotu została zagospodarowania zgodnie z celem, wymagane byłoby porównanie stanu planowanego ze stanem faktycznym. Prowadząc postępowanie dowodowe organy usiłowały uzyskać wgląd w decyzje powołane w akcie notarialnym sprzedaży. Starania te okazały się bezskuteczne, za co nie można winić procedujących organów. Za uchybienie procesowe w zakresie postępowania dowodowego należy natomiast uznać to, że zaniechano prób uzyskania innych dokumentów, np. związanych z pozwoleniem na budowę osiedla mieszkaniowego, nie podjęto prób uzyskania takich dokumentów np. od Spółdzielni Mieszkaniowej. Jakiekolwiek uchybienie to obciąża głównie organy administracji, to nie można nie zauważyć, że również będąca stroną Gmina Ż. nie wykazała w tym zakresie inicjatywy i nie zgłosiła wniosków dowodowych jak też nie próbowała takich dowodów sama dostarczyć. Wskazane uchybienie nie może jednak stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchybienie przepisom prawa procesowego stanowi podstawę uchylenia decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wpływu takiego nie można przyjąć. Bez względu bowiem na to, jakie ewentualny projekt przewidywał zagospodarowanie działki, nie została ona nim objęta. Na działce nie został zbudowany dom mieszkalny, ani inny budynek, nie został także urządzony teren służący funkcjonowaniu osiedla, taki jak np. skwer, plac zabaw, plac sportowy, ciąg komunikacyjny, parking i.t.p. O tym, że działka nie pozostawała w funkcjonalnym związku z terenem osiedla i była zbędna dla Spółdzielni Mieszkaniowej świadczy fakt, że Spółdzielnia zrzekła się prawa użytkowania wieczystego tej działki wobec gminy. Nie można przyjąć, że działka została wykorzystana dla potrzeb budownictwa spółdzielczego, skoro mimo upływu 30 lat nie tylko nie została trwale zagospodarowana lecz wręcz uznana przez gospodarującą majątkiem spółdzielczym Spółdzielnię Mieszkaniową za zbędną. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, obok przesłanek pozytywnych do zwrotu, wskazuje również na przesłanki negatywne, które taki zwrot uniemożliwiają. W tym zakresie znaczenie mają regulacje art. 229 i 229 a ustawy. Zgodnie z art. 229, roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy ( 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, na podstawie umowy z [...]r. rep. [...] w R., przysługiwało Spółdzielni Mieszkaniowej w Ż.. Nie zostało jednoznacznie ustalone, czy prawo to ujawniono w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Należy zgodzić się jednak ze stanowiskiem, że celem regulacji art. 229 ustawy jest ochrona osób, które nabyły prawo do wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. W dacie orzekania stan taki już nie istniał, brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 229 ustawy. Kolejną przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości wywłaszczonej kreuje art. 229 a ustawy, dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. Na zasadzie art. 15 ustawy zmieniającej, znajduje on również zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 22 września 2004 r. Zgodnie z art. 229 a ustawy, roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawą wywłaszczenia. Zgodnie z obowiązującą w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ), wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa lub wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych ( art. 3 ustawy ). Obecny stan działki i fakt jej powszechnej dostępności nie oznaczają jednak, że służy ona zaspokajaniu powszechnych potrzeb ludności, realizując tym samym cel o charakterze użyteczności publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie zostało wykazane, że na działce urządzono boisko sportowe czy teren rekreacyjny ogólnodostępny. Nie można stwierdzić, że stan działki jest efektem celowego zagospodarowania. W przekonaniu Sądu jedyną cechą jaką można wykazać jest pewna "publiczność" działki wyrażająca się poprzez brak ograniczeń w dostępie do niej. Nie stanowi to jednak o wykorzystywaniu działki na cele użyteczności publicznej. Sposób zagospodarowania działki nie odpowiada również kategorii celu publicznego w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazanym w art. 6 tej ustawy. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.