II SA/Gl 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał z urzędu B. R. i Z. R. (dalej: strony) usunięcie w całości odpadów oznaczonych kodem 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr 1 k. m. [...], obręb Z. W decyzji orzekł także, iż jej wykonanie powinno nastąpić przez usunięcie odpadów i ich transport do miejsca zbierania lub przetwarzania, w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, na przedmiotową działkę nawieziono oraz rozplantowano duże ilości ziemi, co w konsekwencji przyczyniło się do podniesienia jej poziomu. Nawieziona ziemia została sklasyfikowana przez organ jako odpady o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.1923). Z. R. oświadczył, iż nawiózł ok. 200 ton ziemi, która pochodziła z kopalni W. W obecności stron dokonano pomiaru terenu na który została nawieziona ziemia. Zajmuje on powierzchnię ok. 1120 m2, natomiast miąższość warstwy wynosi ok. 40 cm. Ziemia ta, jak wyjaśnili zainteresowani, została zakupiona celem rozplantowania jej na powierzchni ok. 3000 m2 pod budowę domu. Nie posiadają pozwolenia na budowę ani przyjętego zgłoszenia robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę. O pozwolenie zamierzają dopiero wystąpić. Strony nie przedstawiły dokumentów potwierdzających ilość przyjętych odpadów, jak dokumentów potwierdzającymi odbiór odpadów. Ilość nawiezionej ziemi to około 851,2 Mg odpadów, co daje około 0,76 Mg odpadów na każdy m2. W myśl Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U z 2016 r., poz. 93), maksymalna ilość odpadów (17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) możliwa do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Ponadto ustalono, iż nieruchomość gruntowa stanowi użytek rolny łąka ŁV oraz LsV, wytworzony z gleb pochodzenia organicznego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161), ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, II, lila, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego oraz gruntów leśnych - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, przy czym stosownie do art. 11 ust. 4 wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wiąże się to wiąże się z opłatami z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, która za 1 ha gruntów rolnych takich tak ŁV wynosi 145 725 zł. Organ zauważył także, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane niwelacja terenu stanowi prace przygotowawcze poprzedzające rozpoczęcie budowy, natomiast w myśl art. 41 ust. 3 ww. ustawy prace przygotowawcze mogą być wykonane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Z dokonanych ustaleń wynikało, iż do organu nie wpłynął wniosek właścicieli działki w sprawie pozwolenia na budowę, jak również nie przyjęto zgłoszenia robót budowlanych odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zwrócono uwagę, że niwelacja terenu dodatkowymi masami ziemnymi może skutkować także zachwianiem stosunków wodnych. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) właściciel gruntu nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania W przypadku nieusunięcia odpadów, zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpada mi. W decyzji, nakazuje się posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów, 2) rodzaj odpadów, 3) sposób usunięcia odpadów. Pod pojęciem odpadów ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o odpadach). Wg art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, poprzez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Składowiskiem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 25 ww. ustawy jest z kolei obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Pod pojęciem magazynowania odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 3 pkt. 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, poprzez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Zatem gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Taki odpad, wywieziony poza teren, z którego został wydobyty, należy odpowiednio zakwalifikować na podstawie katalogu odpadów, w tym przypadku jako odpad o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowanie Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z ww. rozporządzeniem osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi .na potrzeby własne glebę i ziemię, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Natomiast dopuszczalna maksymalna ilość do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m utwardzanej powierzchni. W konsekwencji oznacza to podniesienie terenu o ok. 20-25 cm. W analizowanej sprawie miąższość nasypanego odpadu jest znacznie większa. Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Zatem niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Utwardzenie nieruchomości powoduje zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża. Ukształtowanie terenu zostaje zmienione już tylko w wyniku nawiezienia mas ziemnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 07.09.2016r., sygnatura II SA/Łd 411/16). Dodatkowo, niedopuszczalne jest wykorzystanie odpadów do utwardzenia ww. działki z uwagi na fakt, że utwardzenie terenu może mieć miejsce tylko w przypadku działki budowlanej, którą przedmiotowy teren nie jest. Organ w pełni podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż o utwardzeniu terenu można mówić w wypadku działki budowlanej. Ponadto należy zauważyć, że w świetle akt administracyjnych niniejszej sprawy nawiezienie ziemi nie wiązało się z przystąpieniem stron do realizacji budowy domu. Nawet gdyby uznać, że prace prowadzone przez ww. miały na celu niwelację terenu, to konieczne byłoby legitymowanie się przez strony pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dopuszcza niwelację terenu jako element prac przygotowawczych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Na decyzję tę skargę złożyli Z. R. i B. R. (dalej: skarżący). W treści skargi podnieśli zarzut naruszenia: 1/ art. 8 k.p.a. ze względu na przyjęcie, iż organ I instancji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie; 2/ art. 138 § 2 poprzez nieuwzględnienie zaleceń SKO wynikających z decyzji z [...] r.; 3/ art. 84 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego; 4/ art. 3 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię w drodze uznania, iż nawieziona ziemia stanowi odpad. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie jej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zażądali wstrzymania wykonania w kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnoszą, iż nawieziona przez nich ziemia nie jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach, bowiem jedynie czasowo przechowują ją na działce nr 1. Ma ona być wykorzystana przy budowie kortu tenisowego na ul. [...] w K. Nie zamierzają się jej zatem pozbyć. Ponadto wywodzą, że organy nie wzięły pod uwagę postanowień zawartych w planie miejscowym dotyczących przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a argumenty w niej podniesione są chybione. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości, natomiast zdaniem skarżących wątpliwa jest ocena prawna dokonana przez organy orzekające w sprawie. Najkrócej rzecz ujmując, zdaniem organów nawieziona na działkę nr 1 ziemia stanowi odpad i jako taki podlega usunięciu, zaś w ocenie skarżących nie jest to odpad, stąd brak było podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...] r. nakazującej usunięcie całości odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 701, dalej: ustawa). Sąd podziela stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy w ślad za organem I instancji, że ziemia nawieziona przez skarżących jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy. Odpadem, stosownie do zamieszczonej w tym przepisie definicji ustawowej, jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB) pośrednio zostały zaliczone do odpadów i skatalogowane jako odpad w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1923). Dla stwierdzenia, że mamy do czynienia z odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach wystarczy ustalenie, że posiadacz określonego przedmiotu pozbywa się go (wyr. NSA z dnia 12 września 2018 r., I OSK 2247/16, CBOSA). Skarżący twierdzą, że przedmiotowa ziemia pochodzi z kopalni W., przy czym tego w żaden sposób nie udokumentowali. Nie ma to jednak większego znaczenia, bowiem ten, od kogo ją uzyskali, ziemi się pozbył. Także zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem (wyr. NSA z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2642/16, CBOSA). Nie ma znaczenia argument podnoszony przez skarżących, którzy twierdzą, że nie zamierzają pozbywać się ziemi skoro ta, w wyniku pozbycia się przez inny podmiot, stała się odpadem. Skarżący są zobowiązani, jako posiadacze odpadów, do ich pozbycia się. Przez posiadacza odpadów, co należy przypomnieć, ustawa rozumie wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt. 19). Od obowiązku pozbycia się odpadów skarżący nie mogą uwolnić się z dwu zasadniczych względów: po pierwsze - nie wchodził w grę art. 2 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Nawieziona ziemia nie została wydobyta w trakcie budowlanych i nie jest wykorzystana dla celów budowlanych. Po wtóre - nieruchomość gruntowa stanowi użytek rolny (łąka ŁV oraz LsV, wytworzony z gleb pochodzenia organicznego, który, dla innego niż rolnicze wykorzystania, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161), powinien zostać wyłączony z produkcji rolnej w drodze decyzji. Stosownie do art. 11 ust. 4 tej ustawy, wydanie decyzji o wyłączeniu następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący, przeznaczając tą nieruchomość na cele budowlane (jak twierdzą), o wydanie takiej decyzji nie wystąpili. Ponadto nie można się zgodzić z poglądem, że w przedmiotowej sprawie organ administracji obowiązany był do powołania biegłego, ponieważ w postępowaniu wystąpiły wiadomości specjalne. Ustalenia dokonane przez organ I instancji co do kwalifikacji nawiezionej ziemi jako odpadu o kodzie 17 05 04 (Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), nie budzą wątpliwości i nie wymagają dokonywania przez biegłego ustaleń. Wiadomości specjalne bowiem to wiedza wykraczająca poza wiadomości ogólne, najczęściej potwierdzona stosownymi uprawnieniami, nieznana większości osób. Podobnie rzecz się ma z argumentacją dotyczącą nieuwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis ustawy o odpadach nie przewiduje konieczności analizowania faktu nielegalnego składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania pod kątem postanowień takiego planu. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Nie doszło do naruszenia art. 3 ustawy, bowiem nawieziona ziemia stanowi odpad w rozumieniu przywołanych przepisów, przy czym brak było podstaw do zasięgania opinii biegłego w tej kwestii. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 8 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasady zaufania. Nie było także podstaw do uchylenia przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowaniu jej do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak realizacji zaleceń wynikających z decyzji Kolegium z [...] r. W decyzji tej, Kolegium uchylając decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] r., zwróciło uwagę na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających w celu ustalenia czy zachodzą podstawy d zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Takie ustalenia organ I instancji poczynił. . W tym stanie rzeczy sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.