II SA/Gl 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. J. i A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 21 z dnia 9 lutego 2009 r.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.862,43 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w B. o powierzchni 3031 m2, stanowiących działki oznaczone nr [...], obręb K., w związku z dokonanym podziałem nieruchomości nr [...], w postępowaniu o zniesienie współwłasności. Decyzja ta została doręczona A. J. i R. J. w zbiorczej korespondencji w dniu 14 listopada 2016 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyli w dniu 29 listopada 2016 r. A. J. i R. J. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO), znak [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. A. J. i R. J. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. dotyczącej opłaty adiacenckiej. Podali, że decyzję, według potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, w dniu 14 listopada 2016 r. odebrał ich małoletni syn A. J., który ma 13 lat. W dniu 25 listopada 2016 r. R. J. dowiedział się, że ten odebrał korespondencje od listonosza, w tym dniu zapoznał się z nią oraz wykonał telefon do Urzędu Miasta do urzędniczki, która prowadziła sprawę. Zapytał ją o termin złożenia odwołania. Pani Inspektor, jako ostateczny termin do odwołania, wskazała dzień 29 listopada 2016 r. W tym dniu złożyli w Urzędzie Miasta B. odwołanie od przedmiotowej decyzji. Potem otrzymali pismo z dnia 5 grudnia 2016 r. z którego wynika, że odwołanie od decyzji zostało przekazane do SKO w B. oraz że zostało złożone prawidłowo, z zachowaniem terminu. Dodatkowo, do A. J., zamieszkałej pod innym adresem, nie została wysłana decyzja, mimo że cała korespondencja dotycząca zapoznania się ze sprawą oraz informacje o każdym etapie postępowania były dostarczane na jej adres. SKO postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 58 §1 i 2 oraz art. 59 k.p.a. postanowiło odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. A. J. i R. J. skargi do Sądu nie złożyli. W przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki wskazane w art. 58 k.p.a., bowiem wnioskodawcy nie uprawdopodobnili braku swojej winy. Zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej stronie. Doręczenie decyzji Prezydenta Miasta B. małoletniemu synowi nie miało ujemnych skutków dla odwołujących, skoro skarżący złożyli od niej odwołanie. Należy zatem przyjąć, że zapoznali się z treścią decyzji, a A. J. przekazał korespondencję w dniu 25 listopada 2016 r., tj. jeszcze przed upływem terminu do złożenia odwołania. Pisma niewątpliwie powinny być kierowane do każdej ze stron indywidualnie. Wysłanie decyzji obojgu skarżącym w jednej przesyłce nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem skorzystali z prawa wniesienia od tej decyzji odwołania. Jakiejkolwiek niedbalstwo w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. J. i R. J., zaskarżając je w całości. W uzasadnieniu podali m. in., że decyzja o ustanowieniu wysokości opłaty adiacenckiej, którą odebrał ich małoletni syn A. J. (13 lat), nie została dostarczona prawidłowo. W dniu 25 listopada 2016 r. przypadkowo natrafił on na przedmiotowy list, o którym wcześniej zapomniał i poinformował o całej sytuacji. Skarżący R. J. w dniu 25 listopada 2016 r. zapoznał się z decyzją, którą z B. do W. dostarczył mu brat R. J. bez koperty, a zatem bez możliwości stwierdzenia, kiedy dokładnie została odebrana. W tym samym dniu telefonicznie zwrócił się do Urzędu Miasta w B. z zapytaniem o termin do złożenia odwołania, gdyż nie mógł ustalić dokładnej daty odbioru listu poleconego przez A. J. W odpowiedzi wskazano, że termin do złożenia odwołania upływa z dniem 29 listopada 2016 r. W tym dniu za pośrednictwem Prezydenta Miasta w B. złożyli odwołanie od decyzji. Również o tym fakcie świadczy pismo Urzędu Miejskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. skierowane do Kolegium gdzie stwierdzono, że odwołanie zostało złożone prawidłowo z zachowaniem terminu. Przy tym decyzja nie została dostarczona na podany w aktach sprawy adres A. J.: [...] Z, [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wg § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji w toku postępowania dokonywał doręczeń w sposób wadliwy. R. J. podawał np. w piśmie z dnia 30 maja 2016 r. swój adres do doręczeń: ul. [...], [...] W. (powtórzony w piśmie z 30 września 2016 r.). Na ten adres była mu doręczana również część wcześniejszej korespondencji, np. postanowienie z [...] r. o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2016 r. oraz dalsza korespondencja, np. pismo z 6 lipca 2016 r., czy postanowienie z dnia [...] r. o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Inne dokumenty były doręczane obojgu na inny adres, tj. ul. [...], [...] B. Na ten adres została również doręczona decyzja z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tymczasem np. z odwołania wynika m. in., że adres A. J. jest jeszcze inny, tj. [...], [...] Z. O tym adresie organ I instancji musiał mieć wiedzę, skoro na odwrocie kopii postanowienia Sądu Rejonowego w B., sygn. [...], o zniesieniu współwłasności, zdeponowanej w aktach administracyjnych, znajduje się zestawienie stron, gdzie ten adres jest wskazany, jako adres A. J. Ten sam adres jest uwidoczniony w dokumentacji geodezyjnej, będącej częścią operatu szacunkowego z 17 kwietnia 2016 r. Przedstawione fakty świadczą o całkowitym braku rozeznania organu I instancji o miejscu zamieszkania stron i dowolnym dokonywaniu doręczeń, raz na jeden adres, innym razem na inny adres. Jednocześnie, dostarczanie korespondencji przez organ I instancji na dowolne adresy, świadczy o braku ustalenia właściwych adresów do doręczeń. SKO nie rozpoznało dokładnie, jaki wpływ na wynik sprawy miały te uchybienia. Skoro decyzja była dostarczona wadliwie, stąd należało przeanalizować, czy strony mogły w pełni rozeznać się w biegu terminów do złożenia środka odwoławczego. Skarżący podają bowiem, że decyzja wysłana na adres w B. była przewieziona do W. do R. J. przez jego brata bez koperty, przez co skarżący musiał ustalać telefonicznie, jaki miał czas do złożenia odwołania. Jak twierdzi, został poinformowany, że może je złożyć do 29 listopada 2016 r., co jest prawdopodobne, skoro w piśmie przewodnim Prezydenta Miasta do SKO z dnia 5 grudnia 2016 r. wyraźnie wskazano: "Odwołanie od decyzji wpłynęło w terminie." Dodatkowo, decyzję organu I instancji dostarczano w korespondencji zbiorczej, w jednej przesyłce. Tymczasem, z treści art. 40 § 1 k.p.a. wynika, że pisma powinny kierowane do każdej strony indywidualnie. Dopiero bowiem wtedy konkretna strona jest podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. Zbiorcze doręczanie pism o charakterze urzędowym nie jest zaś znane k.p.a. i to nie tylko z uwagi na tajemnicę korespondencji, ale również z uwagi na konieczność precyzyjnego i zindywidualizowanego określenia terminu dostarczenia pisma każdej z osobna stronie postępowania, od czego uzależniona jest między innymi możliwość kwestionowania rozstrzygnięć organów w toku instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gd 416/16). Takie zbiorcze doręczanie pism, przy różnych adresach do doręczeń i miejscach zamieszkania, tym bardziej jest wadliwe, co SKO w sposób niedokładny rozważyło. Przy tym decyzję odebrał A. J., który jest – jak twierdzą skarżący – osobą małoletnią. Jeśli tak jest, to z kolei świadczyłoby o wadliwości adnotacji o doręczeniu korespondencji "dorosłemu domownikowi". Zgodnie z orzecznictwem sądowym w sytuacji, gdy osoba, która odebrała przesyłkę okazuje się nie być dorosłym domownikiem adresata tej przesyłki, sąsiadem, ani dozorcą domu, nie jest możliwe przyjęcie domniemania o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki. To zaś powoduje, że nie można od daty tego doręczenia liczyć upływu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Bd 283/16). Jednocześnie Sąd Najwyższy w wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. I UK 271/14, LEX nr 1682200, stwierdził, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 793/16). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w szczególności art. 7, 58 §1 k.p.a. oraz art. 59 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, badając dokładnie okoliczności wysłania przesyłki, jej odebrania oraz skutków prawnych, dając temu wyraz w rozstrzygnięciu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.