II SA/Gl 421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. N. – W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta M. ustalił jednorazową opłatę ( rentę planistyczną ) w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...] i 1/7 części udziału w działce nr [...] o pow. [...] m2 , położonej w M. przy ul. P. Wymieniona decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. ( opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Ś. z dnia 13 stycznia 2005 r. nr 6, poz. 102 ). Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Burmistrz Miasta obciążył skarżących K. N. – W. i M. W. w związku ze zbyciem przez nich w dniu [...] prawa własności tej nieruchomości na rzecz A. H. i P. H. Uzasadniając to orzeczenie wskazał, że na mocy wskazanej uchwały zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie w planie miejscowym terenu opisanej nieruchomości z terenu upraw polowych –[...] na tereny mieszkaniowo – usługowe oznaczone symbolem [...] . Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została zaś w oparciu o sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę nieruchomości na poziomie cen z dnia jej zbycia. Rzeczoznawca ustalił, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła o [...] zł, a zatem należna opłata w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł. W odwołaniu o tej decyzji K. N. – W. i M. W. o ponowne przeliczenie wartości przyjętych w operacie szacunkowym. Podali, że przy wycenie nie zostały wzięte pod uwagę ważne czynniki mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. W szczególności nieruchomość znajduje się na terenie starego wyrobiska pozostałego po cegielni, które zostało zasypane śmieciami i innymi pozostałościami po budowie hipermarketu [...] M. W granicach działki znajdują się także pozostałości starych wychodni i biedaszybów Kopalni "[...]" oraz położona jest ona w bezpośrednim sąsiedztwie nieczynnej Cegielni "[...]". Powyższe powoduje konieczność uzyskania przez ewentualnego inwestora ekspertyzy geologicznej gruntu, której koszt wynosi [...] zł. Wreszcie przedmiotowa działka tworzy niszę i jest często zalewana z wyżej położonych gospodarstw. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołało się na ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] wskazując, że wysokość ustalonej opłaty i obciążenie obowiązkiem jej uiszczenia odwołujących się były zgodne z zapisami tej uchwały. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, iż nie zostały wskazane w nim żadne dokumenty lub jakiekolwiek inne dowody mogące być podstawą zakwestionowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyliczenia wartości nieruchomości, a argumenty odwołujących się opierają się jedynie na subiektywnych przekonaniach. Wreszcie zauważyło, że ustawodawca przewidział możliwość poznania wysokości należnej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości także przed jej sprzedażą, co pozwala na uwzględnienie jej w rachunku ekonomicznym i ewentualne odstąpienie od zbycia nieruchomości. W skardze K. N. – W. oraz M.W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu decyzją pierwszoinstancyjną oraz decyzją drugiej instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego oznaczenia strony oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nadto skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji obu instancji, który polegał na pominięciu szeregu okoliczności mających wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a to: jej lokalizacji, stopnia obciążenia nawiezionymi odpadami, sąsiedztwa szybów kopalnianych i nieczynnej cegielni. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący w całości powtórzyli treść argumentacji podniesionej już w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w jego ocenie decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem i jest zasadna. Wbrew twierdzeniom skargi zawierała ona w sentencji oznaczenie stron i miała prawidłowe uzasadnienie faktyczne, a jedynym jej mankamentem był brak przytoczenia wskazanego w uzasadnieniu prawnym treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Powyższy brak został jednak usunięty decyzją drugoinstancyjną w której zostało zamieszczone szczegółowe uzasadnienie prawne. Kolegium wskazało też na błędne oznaczenie położenia przedmiotowej nieruchomości w jednostce strukturalnej planu miejscowego ( zamiast [...] , winno być [...] ) jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania wobec "przyjęcia dla wszystkich symboli jednakowej stawki renty planistycznej". Wreszcie odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oszacowania wartości zbytej przez skarżących nieruchomości, SKO powtórzyło w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik postępowania, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były zasadne. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest też związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnia z urzędu. Zgodnie z przepisem, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi zatem różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tym samym, jeżeli zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem nie wystarcza odwołanie się do zapisów przeznaczenia terenu tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, lecz musi się ono opierać na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Zauważyć też należy, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 196, poz. 1628 ) zmieniony został z dniem 7 października 2005 r. ( zatem przed wydaniem decyzji przez SKO ) przepis § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez dodanie ust. 3 i 4 dostosowującego brzmienie tego aktu wykonawczego do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dołączony do akt administracyjnych operat szacunkowy, w oparciu o który ustalona została wysokość należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości narusza przywołane przepisy w części odnoszącej się do ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego. Operat ten został bowiem sporządzony wyłącznie w oparciu o dane dotyczące przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., a nie zawiera on ustaleń dotyczących faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie przez ten plan mocy prawnej. Zasadnicze wady powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczą jednak przede wszystkim uchybień proceduralnych, jakich dopatrzył się Sąd kontrolując przebieg postępowania przed organami obu instancji. W szczególności Burmistrz Miasta M. nie zawiadomił stron postępowania o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z nim do czego był zobligowany przepisem art. 79 § 1 k.p.a. W konsekwencji strony zostały pozbawione możliwości wypowiedzenia się, co do ustaleń zawartych w tym operacie, składania uwag i wniosków oraz zadawania pytań, co naruszyło dyspozycje przepisów art. 10 § 1 oraz 79 § 2 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę należy też stwierdzić, że co prawda ustalenie wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego operatu. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. W szczególności zaś winien zwrócić się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń. W świetle poglądu utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie biegły – rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym razie nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić, albo dowód z opinii innego biegłego, albo rozprawę z udziałem dotychczasowego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 – LEX 81669 ). Nie zastosowanie się przez orzekające w sprawie organy obu instancji do wskazanego trybu postępowania powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 P.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu zapewniając skarżącym możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Organ ten wystąpi też do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w zgodzie z przepisem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz z uwzględnieniem czynników mających wpływ na ewentualne zmniejszenie się jej wartości. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec brzmienia art. 210 P.p.s.a. z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących zgłoszonego przed zamknięciem rozprawy. su.