II SA/Gl 422/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] roku Rada Miejska w L podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia "Taryfy" dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gminy L. W pkt 1 Rada Miejska w L. zatwierdziła "Taryfy" dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gminy L. przedstawione przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w T. Spółka Akcyjna w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roki o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 123, poz. 858 ze zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały, jako sprzecznej z § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 – 6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzeniu taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a mianowicie art. 2 pkt 12 definiujący taryfę oraz art. 2 pkt 13 definiujący taryfową grupę odbiorców usług, a także § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku zawierający elementy obligatoryjne taryfy. Stwierdzono, że w pkt 3 załącznika do uchwały wyodrębniono wyłącznie dwie taryfowe grupy odbiorców: gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy. Natomiast w pkt 4b określono siedem różnych stawek opłaty abonamentowej przyjmując, jako kryterium ich ustalenia sposób rozliczenia za świadczone usługi. Te stawki w żaden sposób nie zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców. Następnie organ nadzoru przytoczył treść § 2 pkt 11 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku zawierający definicję stawki opłaty abonamentowej. Z kolei § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku stanowi, iż taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach wyliczonych pod literami a, b, c tego paragrafu. Z tych przepisów – zdaniem organu nadzoru – wynika, że stawka opłaty abonamentowej jest ściśle związana z taryfowymi grupami odbiorców, a w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców możliwe jest ustalenie tylko jednej wysokości opłaty abonamentowej (wyrok w sprawie II SA/Gl 637/09) . Uchwałą z dnia [...] roku natomiast zatwierdzono taryfy, w których wysokość składki opłaty abonamentowej zosała ustalona w oderwaniu od taryfowych grup odbiorców, co jest niedopuszczalne i co nastąpiło zdaniem Wojewody z istotnym naruszeniem prawa w świetle art. 91 ustawy samorządowej stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności. Zakwestionowanie uchwały wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłaty abonamentowej sprawiłoby, że zatwierdzona taryfa byłaby niepełna, a przez to niezgodna z prawem. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Miejska L. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: 1) naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała z dnia [...] r. jest sprzeczna z prawem, 2) naruszenie art. 2 pkt 3 (definicja odbiorcy usług) i pkt 13 (definicja taryfowej grupy odbiorców usług) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w związku z § 13 pkt 3 – 6 i § 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku poprzez ich niewłaściwe zastosowania, a także przyjęcie, że organ uchwałodawczy gminy dokonał naruszenia przepisów § 5 pkt 2 w związku z § 13 pkt 3 – 6 i § 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku, 3) naruszenie § 2 pkt 11 i § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku poprzez przyjęcie, że określona stawka opłaty abonamentowej nie może odnosić się do wszystkich odbiorców usług, 4) uchybienie zasadom wykładni językowej i systemowej, co do treści uchwały z dnia [...] roku. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że stawka opłaty abonamentowej, o której mowa w pkt 4b, Taryfy, gdzie w kolumnie jednostka miary użyto zapisu "zł/odbiorcę usług za okres rozliczeniowy" odnosi się do wszystkich taryfowych grup odbiorców czyli do gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców. W dalszej części skargi wskazano na zapis pkt 2 załącznika do uchwały, z którego wynika, że przedmiotowa taryfa jest taryfą jednolitą, obejmującą zarówno odbiorców, jakimi są gospodarstwa domowe, jak i pozostałych odbiorców, a więc potwierdzono fakt, że określone w pkt 4b siedem rodzajów stawek opłat abonamentowych odnosi się do wszystkich taryfowych grup odbiorców, wyodrębnionych w taryfie i określonych w pkt 3 załącznika. Zdaniem skarżącej taryfa zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku wskazuje "stawkę abonamentową...w zł na odbiorcę usług", a także zgodnie z § 5 pkt 2 tego rozporządzenia określa "stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę". Podkreślono, że definicja "odbiorca usług" jest pojęciem szerszym od "taryfowej grupy odbiorców", co zdaniem skarżącej przemawia za przyjęciem, że stawka opłaty abonamentowej, o której mowa w pkt 4b taryfy, odnosi się do wszystkich taryfowych grup odbiorców, a więc do gospodarstw domowych oraz do pozostałych odbiorców. Podniesiono także, że w obrocie prawnym funkcjonują i funkcjonowały akty prawa miejscowego jak przedmiotowa uchwała, co stanowi argument odnośnie tego czy organ nadzoru stosuje jedną miarę w procesie nadzoru nad działalnością gmin. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru uznając ją za bezzasadną wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru (art. 148 p.p.s.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepis art. 91 ustawy samorządowej wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami lub zarządzeniami organu gminy przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową (90 ust. 2) zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy samorządowej) a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5). Dlatego też, powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi m. innymi wtedy gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię czy też naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały. Spór między Wojewodą, który objął rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia "Taryf" dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla Gminy L., a Gminą Miejską L. dotyczy braku powiązania stawki opłaty abonamentowej w uchwale Rady Miejskiej (punkt 4b "Taryfy" załącznik do uchwały) z taryfowymi grupami odbiorców (zostały one określone w pkt 3 "Taryfy" załącznik do uchwały. Zdaniem bowiem Wojewody § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku stanowi, że taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej. Skoro więc Rada Miejska zatwierdziła taryfę, w której wysokości stawek opłaty abonamentowej ustalona została w całkowitym oderwaniu od taryfowych grup odbiorców to oznacza to, że podjęła uchwałę z naruszeniem § 5 pkt 2 rozporządzenia, a więc z istotnym naruszeniem prawa. Skład orzekający nie podziela takiego poglądu. Otóż z zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą taryfy w pkt 2 – rodzaj i struktura taryfy – wyraźnie stwierdzono, że taryfa na terenie gminy jest taryfą jednolitą obejmującą zarówno odbiorców jakimi są gospodarstwa domowe, jak i pozostałych odbiorców, natomiast w pkt 4b "Taryfy" określono siedem rodzajów stawek opłat abonamentowych odnoszących się do odbiorców, stosowanych w zależności od sposobu rozliczeń z odbiorcami. Zapis pkt 2 "Taryfy" potwierdza więc, że stawki abonamentowe określone w pkt 4b załącznika odbiorców, a więc wszystkich taryfowych grup odbiorców usług wyszczególnionych w pkt 3 "Taryfy" (to jest gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców). Nadto, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku wskazano, że taryfy (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku – definicje taryfy; § 4 ust. 1 zarządzenia z dnia 18 czerwca 2006 roku – abonamenty taryfy) w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej (§ 2 pkt 11 powoływanego wyżej rozporządzenia) na odbiorcę. Zgodnie z § 14 to przedsiębiorstwo dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla taryfowych grup odbiorców usług taryfę jednolitą (§ 14 pkt 1a rozporządzenia) – zawierającą jednolite ceny usług i jednolite stawki opłat dla wszystkich taryfowych grup odbiorców. Skoro więc zaskarżoną uchwałą zatwierdzono taryfę, która w pkt 3 określa taryfowe grupy odbiorców, w pkt 2 – rodzaj i struktura taryfy – stwierdzono, że taryfy w zakresie zaopatrzenia w wodę na terenie gminy jest taryfową jednostką to pozostają w związku ustalenia stawki opłaty abonamentowej na odbiorcę (pkt 4b) z taryfowymi grupami odbiorców usług (pkt 3 załącznika). Nie doszło więc do naruszenia wskazanego w rozstrzygnięciu § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 – 6 (brak uzasadnienia wymaganego art. 91 ust. 3) i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku. Podsumowując należy stwierdzić, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym jest zgodna z § 2 pkt 11 rozporządzenia, bowiem wskazuje na "stawkę abonamentową ...w zł na odbiorcę usług", a także zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia określa "stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę". Należy także podzielić twierdzenie skargi co do wzajemnego stosunku pojęć "odbiorca usług" – art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku i pojęcia "taryfowa grupa odbiorców" (art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku). W związku ze stwierdzeniem, że stawka opłaty abonamentowej, o której mowa w pkt 4b "Taryfy" odnosi się do wszystkich taryfowych grup odbiorców (pkt 3 "Taryfy"). Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w rozporządzeniu, dlatego na podstawie art. 148, 152, 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd pragnie także zwrócić uwagę organowi nadzoru, że odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe, a w związku z tym winno się odnosić do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu braku jednakowego traktowania poszczególnych gmin w trakcie stosowania środków nadzoru, co w odpowiedzi na skargę nie miało miejsca. mw