II SA/Gl 423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wskutek zawiadomienia W. W. jako współwłaściciela nieruchomości, położonej przy ul. [...] w C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją podjętą w dniu [...]r. nr [...] nakazał M. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach [...]x[...]m o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego w północno-wschodniej części posesji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż obiekt ten powstał w [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto, inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś miasto C. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w świetle prawa budowlanego, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest możliwa w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy wówczas, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy/, a nadto, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stąd też zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie mogą być spełnione wymogi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zmierzające do legalizacji obiektu, co uzasadnia rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu. W odwołaniu od decyzji M. B. zwrócił się o wyrażenie zgody na pozostawienie garażu blaszanego na działce, będącej jego współwłasnością. Odwołujący się podał, że w dniu [...]r. zakupił mapy, z których wynikało, że działka jest niepodzielona. Uzyskał też informację, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę, jako że nie złożył wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, odwołujący się wyjaśnił, że garaż blaszany nie jest związany z podłożem, został ustawiony w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego, który uległ degradacji, a wreszcie, powołał się na względy życiowe, wskazujące na niezbędność posiadania garażu przy domu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, niemożliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Stąd też obiekt podlegał rozbiórce, jako że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie prawa budowlanego i powołane są do likwidacji skutków samowoli. Podniesione w odwołaniu okoliczności nie mogły zatem w ocenie organu odwoławczego skutkować jego uwzględnieniem. W skardze do sądu administracyjnego M. B. ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił, że sprawa jest wynikiem konfliktu na tle korzystania z działki, będącej jego współwłasnością, zaś przedmiotowy garaż blaszany nie jest związany z gruntem, gdyż został ustawiony na płytach chodnikowych i jego lokalizacja nie narusza praw współwłaściciela. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania W. W. przedstawił przyczyny i przebieg konfliktu pomiędzy współwłaścicielami działki nr [...] k.n. [...], co spowodowało jego sprzeciw w sprawie do realizacji garażu blaszanego przez skarżącego. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł dodatkowo, iż w istocie sporny obiekt nie jest garażem, lecz wiatą. Na tej podstawie skarżący zanegował istnienie podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej sprawowana jest w aspekcie legalności, stąd też podniesione w skardze kwestie co do przyczyn realizacji spornego obiektu i sporu na tle korzystania ze współwłasności, nie mogły odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania. Rozstrzyganie sporów na tle cywilnoprawnym należy zaś do właściwości sądów powszechnych zgodnie z regułą z art. 2 § 1 kpc. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu istotne jest wyjaśnienie, czy na jego realizację wymagane było pozwolenie na budowę, bądź też zgłoszenie robót budowlanych, a nadto, rozważenie, czy w sytuacji niedopełnienia przez skarżącego jako inwestora wymogów prawa budowlanego, zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Nie ma natomiast znaczenia prawnego fakt, iż sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem, co potwierdza protokół oględzin z dnia [...] r., dołączony do akt administracyjnych. Przez obiekt budowlany w świetle definicji ustawowej, zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, należy bowiem rozumieć nie tylko budynek, lecz także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budową jest zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m.in. odbudowa /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/. Stąd też nawet roboty, polegające na ustawieniu gotowych elementów, czy całego gotowego obiektu w określonym miejscu, podpadają pod pojęcie budowy w rozumieniu prawa budowlanego, podlegając jego rygorom. Z mocy art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można zaś rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które to przepisy wymieniają przypadki budów i robót budowlanych, nie wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed ich rozpoczęciem. Dla oceny, czy roboty wymagały pozwolenia, czy jedynie zgłoszenia, bądź też w ogóle były zwolnione od takich wymogów, miarodajny jest stan prawny z daty ich rozpoczęcia. Stąd też mając na uwadze fakt, iż w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego ustaliły w oparciu o oświadczenie skarżącego, złożone do protokołu oględzin, iż sporny obiekt został zrealizowany w [...]r., stwierdzić należało, iż w ówczesnym stanie prawnym tylko budowa wolno stojących wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. /Dz.U. Nr 163, poz. 1364/, która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r./. Realizacja takich robót budowlanych wymagała jednak dopełnienia wymogu uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei zgodnie z § 102 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, garaż jako obiekt do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, może być garażem zamkniętym – z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym – bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Oznacza to, iż do zakwalifikowania obiektu do kategorii garażu istotna jest jego funkcja. Mianowicie, garażem jest obiekt, służący do przechowywania i bieżącej niezawodowej obsługi samochodów. Nie ma zaś znaczenia konstrukcja obiektu, gdyż może to być także obiekt otwarty – bez ścian zewnętrznych. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem przeznaczenie spornego obiektu jako służącego do przechowywania samochodu, bo wszak na taką funkcję jednoznacznie wskazuje skarżący. Stąd też niezależnie od powierzchni zabudowy, konstrukcji, posiadania ścian zewnętrznych, sporny obiekt jako garaż w rozumieniu prawa budowlanego, podlegał wymogom w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma też znaczenia, czy skarżący przystępując do ustawienia obiektu na działce miał świadomość, jakie wymogi należy uprzednio spełnić, aczkolwiek zauważyć przyjdzie, iż z treści odwołania wynika, że skarżący wiedział, iż winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia był sprzeciw współwłaściciela działki, W. W.. Prawo budowlane przewiduje w aktualnym stanie prawnym możliwość legalizacji samowoli, polegającej na budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia w razie spełnienia przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Procedura legalizacyjna może być zatem wdrożona, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższa regulacja oznacza, iż wykluczenie już tylko jednej z przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej poprzez wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązków, wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wszak organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać na inwestora takich obowiązków, jeżeli wiadomo, że nie jest możliwe ich wykonanie, a zobowiązanie do złożenia projektu budowlanego musi być poprzedzone stwierdzeniem, że możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co obejmuje także wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc w przypadku współwłasności – uzyskanie zgody współwłaściciela. Tymczasem w niniejszej sprawie, niezależnie od sprzeciwu współwłaściciela, na której zrealizowano sporny obiekt, brak było podstawy do legalizacji samowoli z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem ustaliły organy nadzoru budowlanego, brak na tym terenie planu miejscowego i skarżący jako inwestor nie legitymował się w dniu wszczęcia niniejszego postępowania tj. w dniu [...]r., ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takiego stanu rzeczy skarżący nie negował, ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że zabudowa terenu, dla którego brak jest planu miejscowego i nie ustalono warunków zabudowy w drodze decyzji organu gminy, narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest też możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych, jako ze postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wreszcie, ustawodawca przesądził w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, iż zaświadczenie organu gminy dotyczy zgodności zamierzenia z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż nie jest możliwe wydanie takiej decyzji post fact. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż inwestor w legalnie prowadzonym procesie inwestycyjnym zobligowany jest do dołączenia orzeczonej decyzji o warunkach zabudowy już do wniosku o pozwolenie na budowę /przy braku planu miejscowego/. Niespełnienie tego wymogu skutkuje zaś wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę /art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego/. Gdyby ustawodawca zamierzał zliberalizować wymagania w tym zakresie wobec sprawców samowoli budowlanej, redakcja przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, byłaby zbędna. Stąd też prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż niespełnienie wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki bez wdrożenia procedury legalizacyjnej. Wreszcie, podnieść należy, iż nakaz rozbiórki spornego obiektu ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym nawet przy założeniu, iż w istocie chodzi o wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Realizacja takiego obiektu wymagałaby wszak uprzedniego zgłoszenia, którego skarżący również nie dopełnił. W takim zaś przypadku zastosowanie miałby tryb z art. 49b Prawa budowlanego, który zawiera analogiczną regulację co do możliwości legalizacji samowoli, jak przepis art. 48 ustawy. Zatem w sytuacji braku planu miejscowego, jak i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, obiekt podlegający zgłoszeniu, nie może być objęty procedurą legalizacyjną, co oznacza, iż podlega sankcji z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w postaci nakazu rozbiórki, czyli usunięcia z danego terenu. Wydanie nakazu rozbiórki nie należy zaś do sfery uznania administracyjnego. Żadne względy społeczne, czy gospodarcze, na które powołał się skarżący, nie mogą uzasadniać odstąpienia od wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, wydanie takiego nakazu jest obligatoryjne i należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Już jedynie na marginesie wskazać przyjdzie, iż niezależnie od powyższych względów, skarżący jako współwłaściciel nie dysponuje też nieruchomością na cele budowlane, zaś ewentualny spór na tym tle winien być rozstrzygnięty przed realizacją obiektu. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny spływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.