II SA/Gl 423/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi E. G. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oddala skargę. Dnia [...] r. A. i A. P., zamieszkali przy ul. [...],[...]S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (w dalszej części uzasadnienia także jako "PINB") z pytaniem, jakie warunki muszą spełnić, aby uzyskać pozwolenie na budowę na swojej działce, gdyż na nieruchomości sąsiedniej (o numerze 1 obr. 5), w odległości 80 cm od granicy, znajduje się budynek gospodarczy oraz garaż dwustanowiskowy. Dnia [...]r. zostały przeprowadzone oględziny na terenie działki o numerze 1, której właścicielami są E. i B. G. (zam. ul. [...] S.). W trakcie oględzin ustalono, że budynek gospodarczy został wzniesiony na podstawie decyzji Naczelnika S. w [...] r. nr [...]. Stwierdzono również, iż projekt na podstawie którego usytuowano budynek jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Projekt zakładał wybudowanie budynku o wymiarach 3x6 metrów a zrealizowano projekt o wymiarach 4x4 metra. Budynek garażowy zaś został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniami E. i B. G. (nazywanymi w dalszej części uzasadnienia także "skarżącymi" budynek gospodarczy został wybudowany w latach [...], zaś garaż w [...]r. Pismem z dnia [...]r. p. P. podnieśli, iż daty budowy wskazanych budynków są nieprawdziwe. Dnia [...]r. PINB wszczął postępowanie w sprawie dwóch obiektów budowlanych połączonych ze sobą, usytuowanych na działce 1 obr. 5 w S.: - budynku gospodarczego murowanego wybudowanego na podstawie decyzji Naczelnika S. z dnia [...] r. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, - budynku garażowego konstrukcji stalowej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dnia [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której brali skarżący oraz A. i A. P. Strony postępowania złożyły wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty wybudowania budynków na działce o numerze 1. A. i A. P. stwierdzili, że budynek gospodarczy został wybudowany w [...] r. zaś garaż w latach [...]. W związku z rozbieżnościami w ustaleniach organ I instancji przesłuchał świadka C. K., który zeznał, że budynek gospodarczy wybudowano w latach [...] a garaż w latach [...]. Pismem z dnia [...]r. skarżący złożyli oświadczenie, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach [...] w oparciu o decyzję Naczelnika S. z dnia [...]r. nr [...] a jesienią [...] r. został zgłoszony do użytku. Dnia [...] A. i A. P. złożyli obszerne pismo, w którym podnieśli szereg kwestii związanych z domniemaną samowolą, ale przede wszystkim kwestionowali twierdzenia skarżących, co do dat wybudowania spornych budynków. Dnia [...] r. została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli skarżący oraz A. i A. P. Jej celem było przesłuchanie kolejnych świadków, którzy jednak nie stawili się. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB zobowiązał E. i B. G. do przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego występujące w budynku gospodarczym odstępstwa. Projekt powinien zostać przygotowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i należy do niego załączyć inne dokumenty wymagane przepisami odrębnymi. Od decyzji odwołali się skarżący. Podnieśli, iż budynek został wybudowany legalnie, zgodnie z pozwoleniem. Błędnie został opracowany plan realizacyjny budynku i aby zachować odległości wymagane prawem konieczna była zmiana jego lokalizacji. Wskazali, iż gdyby zachowano odległość 6 metrów miedzy budynkami (błędnie wpisane przez osobę przygotowującą projekt) to budynek gospodarczy w całości znalazłby się na nieruchomości sąsiada. Od decyzji odwołali się także A. i A. P. kwestionując możliwość legalizacji wzniesionych budynków. Domagali się wydania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji decyzja została wydana przedwcześnie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dotyczy to zwłaszcza dokumentacji budowlanej. Organ I instancji nie podjął wystarczających działań, aby ją odszukać. Warto wspomnieć, iż na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę złożyli B. i E. G. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. II SA/Gl 1345/12) tutejszy sąd skargę tę oddalił. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wystąpił do Urzędu Miasta w S. oraz do Archiwum Państwowego w K. z wnioskiem o odszukanie dokumentacji budowlanej budynku garażowego wzniesionego przez skarżących. Obydwie te instytucje poinformowały, iż w ich zasobach brak takiej dokumentacji. Przesłuchano również 11 świadków. W większości nie posiadali oni wiedzy dotyczącej przedmiotu postępowania, ale czworo z nich potwierdziło, iż budowa budynku gospodarczego miała miejsce w latach [...]. W trakcie postępowania organ próbował ustalić również, czy nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Zgodnie z oświadczeniem skarżących nastąpiło to w [...] r. Brak jednak jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby ten fakt potwierdzić. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie o dokonaniu zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] z dnia [...]r. Zmiana powyższa dotyczyła daty wybudowania budynku gospodarczego przez skarżących. Pierwotnie wpisany został [...] r. a po zmianie [...] r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB ponownie zobowiązał skarżących do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 90 dni od otrzymania decyzji. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Uznał, iż w trakcie budowy spornego budynku gospodarczego doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli skarżący. Domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, podnieśli, że: - budynek został wzniesiony legalnie na podstawie decyzji Naczelnika S. w [...] r., zatem do legalizacji budowy nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., - budynek został wybudowany w trybie uproszczonym. Nie wymagał zatem projektu budowlanego tylko sporządzenia planu realizacyjnego, - plan realizacyjny, zatwierdzony następnie przez Naczelnika S. został sporządzony w sposób błędny. Jego autorka w sposób nieprawidłowy usytuowała budynek na działce. W wyniku tego niemożliwe było zachowanie właściwej odległości pomiędzy wznoszonym budynkiem gospodarczym a istniejącym domem jednorodzinnym, - wytyczenia budynku gospodarczego dokonali samodzielnie, kierując się koniecznością nieprzekroczenia granic działki sąsiedniej. Jej poprzedni właściciele akceptowali usytuowanie budynku w granicy działki, - powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wynosi 16,2 m2. Jest to mniej niż zaprojektowana w planie realizacyjnym powierzchnia 18 m2. - skarżący zawiadomili organ administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy i przystąpieniu do jego użytkowania. Brak dokumentu potwierdzającego tę okoliczność wynika z tego, iż zaginęły wszystkie dokumenty budowy, - nałożenie na skarżących projektu budowlanego zamiennego jest nadużyciem. Budowa była prowadzona zgodnie z prawem. Niezależnie od tego, w świetle przepisów obowiązujących w trakcie budowy projekt budowlany w przypadku budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m2 nie był wymagany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. było prawidłowe. Stwierdził, iż co prawda przepisy obowiązujące w czasie budowy budynku gospodarczego przez skarżących nie wymagały sporządzenia projektu budowlanego dla tego typu obiektu, jednakże w świetle obowiązujących przepisów przedstawienie projektu budowlanego zamiennego stanowi jedyną możliwość zalegalizowania samowolnie dokonanych zmian. Budynek, zgodnie z planem realizacyjnym miał być posadowiony w odległości około 10 metrów od granic nieruchomości a faktycznie odległość ta wynosi niecały metr. [...]WINB powołał się również na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające tezy uzasadnienia. Na decyzję organu II instancji skargę do tutejszego Sądu złożyli E. i B. G. reprezentowani przez radcę prawnego P. B. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji, wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych. Zarzucili [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.: - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do budynku oddanego do użytku, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, iż budynek gospodarczy wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu, - błędne ustalenie, że budynek jest 80 cm od granicy z nieruchomością sąsiednią, w sytuacji, gdy w ocenie skarżących przebieg granicy jest sporny. E. i B. G. podnoszą, że budowa budynku gospodarczego została zakończona poprzez zgłoszenie organowi administracji. Brak takiego dokumentu w archiwum nie przesądza, iż takie zdarzenie nie miało miejsca. Nieprawidłowe usytuowanie budynku gospodarczego na działce uzasadniają tym, iż błędnie został sporządzony plan realizacyjny. O fakcie tym został poinformowany organ, który nakazał dostosować usytuowanie budynku do warunków terenowych. Uznają, że budowa została dokonana zgodnie z planem realizacyjnym, zatem legalnie. W związku z tym nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest uzasadnione. Odpowiadając na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. tutejszy Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednocześnie zgodnie z ust. 7 wspomnianego artykułu przepis powyższy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (czyli miedzy innymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy można uznać, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego było prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek gospodarczy na nieruchomości skarżących został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika S. dnia 14 lutego 1985 r. nr GK 8330/P/16/85. Nie budzi również wątpliwości to (i nie jest kwestionowane przez skarżących), że wzniesiony obiekt znacząco obiega, pod względem wymiarów oraz usytuowania w terenie, od warunków określonych w planie realizacyjnym dołączonym do wspomnianego pozwolenia na budowę. Nie są wiarygodne w tym zakresie twierdzenia skarżących, iż po stwierdzeniu błędów w planie realizacyjnym organ administracji nakazał im (bez zmiany pozwolenia na budowę) dostosować usytuowanie lokalizacji budynku do warunków terenowych. Jeśli by nawet dać wiarę temu oświadczeniu E. i B. G., to wymiary wzniesionego obiektu różnią się znacząco od tych wskazanych w planie realizacyjnym. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło zatem do istotnych odstępstw, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżących nie można przyjąć, że dokonali oni, przynajmniej skutecznego, zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Roboty budowlane faktycznie zostały zakończone, jednakże w ocenie Sądu nie stanowi to przeszkody w zastosowaniu rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Potwierdzenie takiego stanowiska można zresztą odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem można tu wskazać wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. II OSK 1890/11 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Innymi słowy, ma on zastosowanie zarówno do robót budowlanych będących w toku, jaki i do robót zakończonych". W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. II SA/Łd 874/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "stwierdzenie, iż niemożliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. do już zakończonych robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, jest nieuprawnione. Przepis ten znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego". Nieuzasadniony jest wreszcie zarzut skarżących iż przebieg granicy pomiędzy działkami 1 a 2 jest sporny. Twierdzenie to pojawia się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przy czym sprowadza do stwierdzenia, że "nasza działka sięga poza istniejące ogrodzenie około 1 metra", co nie pozwala na przyjęcie takiego założenia. Stoi to zresztą w sprzeczności z oświadczeniem skarżących zawartym w odwołaniu od decyzji II Instancji, że poprzedni właściciele działki zgadzali się z usytuowaniem budynku w granicy działki. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.