II SA/Gl 424/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr A z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w P.. Aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. A nr [...], zawartym w trybie art. 8 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości W. C., H. C. i P. C. zbyli działkę nr A na rzecz Skarbu Państwa. W [...] 2003 r. H. C. i P. C. złożyli w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wypłatę odszkodowania za zbytą na rzecz Skarbu Państwa działkę. W dalszej korespondencji z Starostwem Powiatowym w Z. wnioskodawcy doprecyzowali swój wniosek jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] r., którą zatwierdzono podział m.in. działki nr A w P. (nr decyzji [...] z [...] r.) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 2 kpa. W motywach Kolegium podało, że powstałe wskutek podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. działki zostały przekazane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym w formie aktów notarialnych. Zdaniem organu skoro w następstwie decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności doszło do zbycia działek na drodze cywilnoprawnej, to oznacza to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie których cofnięcie, zmienienie lub odwrócenie nie mieści się w kompetencjach organu administracyjnego. Na poparcie tego poglądu Kolegium przywołało argumentację zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, z. 12, poz. 211). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. C. i P. C. zakwestionowali pogląd zawarty w decyzji z dnia [...] r., iż decyzja Naczelnika Gminy P. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywoła nieodwracalne skutki prawne. Podali, że uchwały NSA wydane po roku 1997 zawarły w tym przedmiocie inne stanowisko niż przyjęte w cytowanej w decyzji SKO uchwale SN. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wyraziło pogląd, że w sytuacji zbycia własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, gdy obrót ten poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, to nawet gdy decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa to nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż zachodzi negatywna przesłanka orzeczenia nieważności. Tą negatywną przesłanką zgodnie z art. 156 § 2 kpa są także skutki prawne, które mają znamiona nieodwracalnych. Skoro więc powstałe po podziale zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy P. działki zostały zbyte w drodze cywilnoprawnej, to zaistniałe skutki są nieodwracalne, to znaczy takie, których cofnięcie, odwrócenie nie mieści się w kompetencjach organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. C. i P. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja Naczelnika Gminy P. (dotycząca działki nr A) z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa to jest ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę postulowało jej oddalenie i wyjaśniło, że brak jest podstaw do uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie przepisów, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy P.. Postanowieniem z dnia 19.09.2005 roku Sąd odrzucił skargę P. C. wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja SKO z dnia [...] roku zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Wszczęcie postępowania następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem czynności organu, to jest postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie czy i jakimi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa jest dotknięta decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności jest obowiązkiem organu na wykonanie którego nie ma wpływu wskazanie przez wnioskodawcę tylko jednej czy kilku przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wtedy i tylko wtedy wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Jeżeli natomiast stwierdzi, że istnieje przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, a nie występuje żadna z przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa – wydaje decyzję stwierdzającą nieważność decyzji weryfikowanej. Z powyższego wynika, iż badanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienia przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 156 § 2 kpa, jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu, że weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Po ustaleniu, iż weryfikowana decyzja jest obarczona co najmniej jedną wadą z art. 156 § 1 i ustaleniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2, organ wydaje decyzję, która stwierdza, iż weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności (art. 158 § 2 kpa), a nie decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności. To rozróżnienie jest istotne z uwagi na fakt, że decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa wprawdzie nie usuwa jej skutków prawnych, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W niniejszej sprawie decyzja zaskarżona i utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem wyżej przedstawionych reguł postępowania o stwierdzenie nieważności. Organy nie ustaliły bowiem czy decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] r. była dotknięta jedną z wad z art. 156 § 1 kpa, ale uznały, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i odmówiły stwierdzenia nieważności właśnie z uwagi na te skutki. Oznacza to, że obie decyzje SKO zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. w pierwszym rzędzie należy ustalić czy weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad z art. 156 § 1 kpa, a dopiero po stwierdzeniu takiej wady zbadać istnienie przesłanki negatywnej, której ustalenie powinno doprowadzić do wydania decyzji przewidzianej art. 158 § 2 kpa, a nie odmowy stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.