II SA/Gl 425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Śląski Komendant WPSP) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. (dalej: Komendant Miejski PSP) z dnia [...] r. nr [...] nałożenia na Gminę T. obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczących budynku Urzędu Miejskiego usytuowanego przy ulicy [...] w wyznaczonym terminie do końca [...] roku. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji po stwierdzeniu naruszeń szeregu przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej podjął ww. decyzję z [...] r. zawierającą sześć szczegółowo określonych nakazów, mających na celu doprowadzenie do zgodności z obowiązującym stanem prawnym. W uzasadnieniu wskazał na charakter uchybień oraz przepisy stanowiące materialnoprawna podstawę określonych w decyzji nakazów. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t. j. z 2018 r., poz. 1313, dalej: u.p.s.p.), zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W podstawie powołano też § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Stosownie do § 16 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W odwołaniu pełnomocnik Gminy T. nie kwestionuje tych uchybień, natomiast podnosi zarzuty natury procesowej oraz materialnoprawnej, przy czym te ostatnie opierają się na tym, że postanowieniem z [...] r. Śląski Komendant WPSP zezwolił na spełnienie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sposób inny, aniżeli wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W postanowieniu tym nie wskazano terminu dostosowania do obowiązujących przepisów, wobec czego Gmina dalej może podejmować w tym zakresie odpowiednie działania. Niezależnie od tego w pewnej części obowiązki z tym związane zostały wykonane. Śląski Komendant WPSP, utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, nie podzielił zarzutów tyczących naruszeń prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych wyjaśnił, iż Gmina miała pięć lat na dostosowanie budynku do obowiązujących wymogów, czego nie uczyniła. Stan taki stanowi zagrożenie dla życia ludzi, stąd zachodziły podstawy do wydania takiej decyzji. W skardze z 18 kwietnia 2018 r. Gmina T., reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia art 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., w sytuacji, gdy decyzja tegoż organu została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, tj. przeprowadzenie postępowania z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału (art 10 k.p.a.), a w szczególności możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków dowodowych (art 10 k.p.a., art 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem pełnomocnika, wbrew wymogom wynikającym z przepisów procesowych organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził postępowania administracyjnego co uniemożliwiło Gminie wzięcie w nim udziału. W przypadku uznania ww. wyżej zarzutu za nieuzasadniony podnosi kolejne zarzuty: 1/ naruszenia art 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., w sytuacji gdy decyzja tegoż organu naruszała przepisy prawa materialnego, a to art 26 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej albowiem nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Podobnie jak w odwołaniu, skarżąca Gmina przywołuje postanowienie Śląskiego Komendanta WPSP z [...] r. pozwalające na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny, aniżeli wynikało do z przepisów określających warunki techniczne jakim muszą odpowiadać budynki. 2/ naruszenia art 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 138 w zw. z art 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu jej realizacji oraz uznania zarzutu wskazanego w pkt za nieuzasadniony. W oparciu o powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa przez adwokata w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. Śląski Komendant WPSP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty podnoszone w kwestionowanej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że Gmina nie kwestionuje wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej uchybień oraz obowiązków, jakie powinna wykonać, aby uchybienia te usunąć. Tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosi, poza zrzutami procesowymi, jedną okoliczność o charakterze materialnoprawnym, która, w jej ocenie, usprawiedliwia Gminę odnośnie wykonywania czynności (robót) mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów przeciwpożarowych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jest postanowienie Śląskiego Komendanta WPSP z [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób inny, niż określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie MI z 2002 r.). Jak wynika z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137, dalej: rozporządzenie MSWiA z 2003 r.), w ramach prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców dla potrzeb projektów budowlanych, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem lub niewyrażenia zgody - na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych. Stosownie do tego przepisu Śląski Komendant WPSP w części drugiej tego postanowienia sformułował obowiązki polegające na wykonaniu określonych zadań, wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa, nie określając jednak terminu ich realizacji. Skarżąca, wobec braku jasno zakreślonego terminu, wywodzi, że mimo upływu kilku lat od daty wydania postanowienia ma dalej możliwość ich wykonania, co z kolei czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t. j. z 2018 r., poz. 1313, dalej: u.p.s.p.). Stanowiska takiego nie można jednak zaaprobować głównie z tego względu, że brak określenia w akcie administracyjnym terminu jego wykonania nie oznacza możliwości "bezterminowego" wykonania. Wręcz przeciwnie, ostateczne postanowienie (będące, w istocie rzeczy, w tym przypadku decyzją administracyjną) podlega niezwłocznemu wykonaniu. Nie znajduje żadnego umocowania stanowisko skarżącej Gminy jakoby pewne ograniczenie obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych, dokonane wspomnianym postanowieniem, jednocześnie uprawniało Gminę do niewykonywania tychże obowiązków, bądź też wykonania ich w dowolnym czasie. Trzeba sformułować pogląd wręcz odwrotny. Skoro istotą tak skonstruowanych obowiązków było zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego na minimalnym poziomie poprzez "niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej", w sytuacji, w której obowiązywały przepisy bardziej rygorystyczne, to tym bardziej inwestor powinien czuć się zobowiązany do ich realizacji. Nie jest rzeczą dopuszczalną uczynienie z pewnego "przywileju" publicznego podstawy do traktowania go szerzej, aniżeli był on określony w akcie administracyjnym. Po wtóre kontrolowana decyzja zapadła w innej sprawie, aniżeli sprawa załatwiona postanowieniem z [...] r. O ile postanowienie dotyczyło kwestii związanych z uzgadnianiem projektu budowlanego, o tyle decyzja Komendanta Miejskiego PSP z [...] r. odnosiła się do kwestii związanych z utrzymaniem obiektu. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 620, dalej; u.o.p.). Zgodnie z tym przepisem właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1313, dalej: u.p.s.p.) należy do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Wobec tego Komendant Miejski PSP w G., stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli uchybienia wskazane w decyzji z [...] r. uprawniony i jednocześnie zobowiązany był do nałożenia na Gminę T. obowiązków, mających na celu doprowadzenie budynku Urzędu Miejskiego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. W tym stanie rzeczy decyzja Śląskiego Komendanta WPSP, utrzymująca w mocy wskazane wyżej rozstrzygnięcie, pozostaje zgodna z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Także przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.