II SA/Gl 425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. W dniu 25 kwietnia 2015 r. patrol zmotoryzowany WRD Komendy Miejskiej Policji w S. zatrzymał do kontroli pojazd [...] nr rejestracyjny [...], którym kierował S. C.(dalej strona, skarżący), podczas której stwierdzono, że kierujący nie korzystał z pasów bezpieczeństwa. W trakcie wykonywania czynności patrol stwierdził, że skarżący był agresywny, arogancki, krzyczał i nie stosował się do wydawanych poleceń, a nadto oświadczył, iż leczy się psychiatrycznie i neurologicznie. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Komendant Miejski Policji w S. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu wymienionego powyżej na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2lit.b ustawy o kierujących pojazdami. Pismem z dnia 2 września 2020 r. Starosta Z (dalej organ, organ pierwszej instancji) zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w S. z zapytaniem czy podtrzymuje wniosek o skierowanie skarżącego na badania lekarskie, w odpowiedzi uzyskując wskazanie, iż "na dzień 30 kwietnia 2015 r. występowały przesłanki w zakresie wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami". W tak ustalonych okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 października 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, a następnie decyzją nr [...], działając na podstawie 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami skierował skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 27 sierpnia 2020 r. otrzymał z Urzędu Miasta S. akta ewidencyjne kierowcy S. C., po analizie których stwierdzono pozostawiony bez rozpoznania wniosek Komendy Miejskiej Policji z dnia 20 kwietnia 2015 r. Po otrzymaniu odpowiedzi Komendy Miejskiej potwierdzającej zasadność i uzasadnienie tego wniosku organ wszczął postępowanie, uzyskał stanowisko zainteresowanego, a następnie, zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem, orzekł jak w sentencji. Nie godząc się z otrzymaną decyzją skarżący złożył odwołanie, domagając się "odrzucenia tej decyzji w całości". Wskazał, że argumentacja organu jest w stu procentach nieprawdziwa. Faktem jest, że został zatrzymany przez Policję do kontroli, chociaż do dzisiaj nie ma pojęcia dlaczego. Podniósł, iż został zatrzymany zaraz po wyjeździe z warsztatu przy niewielkiej prędkości samochodu. Dodał, że miał zapięte pasy bezpieczeństwa, a w wyniku przeprowadzonej kontroli nie otrzymał żadnego mandatu karnego. Wskazał, że w chwili kontroli miał aktualne badania lekarskie i nie leczył się psychiatrycznie ani odwykowo. W tzw. międzyczasie ukończył kurs obsługi wózków widłowych i podjął pracę jako operator wózków widłowych, do podjęcia której niezbędne były psychotechniczne badania lekarskie. Przeszedł je z wynikiem pozytywnym. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył przepisy dotyczące przedmiotowej sprawy, tj. odwołał się do treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami, stwierdzając, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei przywołany art. 101 ust. 2 tej ustawy stanowi o terminach poddania się temu badaniu. Z treści art. 75 tej ustawy, a w szczególności z pkt 5 wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami polega osoba posiadająca prawo jazdy (...) jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Dalej organ odwołując się tak do ustawy jak i do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, przedstawiło procedurę badań i ich zakres, wskazując jednocześnie jednostki uprawnione do przeprowadzenia tych badań. Odnosząc się stricte do sprawy Kolegium stwierdziło, że pismem z dnia 2 września 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się Komendy Miejskiej Policji w S. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o skierowanie na badania lekarskie z dnia 30 kwietnia 2015 r., a otrzymawszy w piśmie z dnia 14 września 2020 r., że "na dzień 30 kwietnia 2015 r. występowały przesłanki w zakresie wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b. ustawy o kierujących pojazdami", wydał przedmiotową decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do kierowania pojazdami. Wystarczające jest prawdopodobieństwo istnienia takich okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. W ocenie Kolegium kierowca leczący się neurologicznie i psychiatrycznie niewątpliwie może stwarzać duże zagrożenie w ruchu drogowym wobec własnej osoby jak również wobec innych uczestników ruchu drogowego. W związku z powyższym zasadnym było skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, iż argumenty na które powołuje się organ odwoławczy są nierzetelne i nie mające nic wspólnego z rzeczywistością. Dodał, że Kolegium pobieżnie potraktowało "jego racje". Dalej w skardze przyznał, że w dniu 25 kwietnia 2015 r. został zatrzymany do kontroli drogowej, ale nie był agresywny w stosunku do policjantów. Wyjaśnił, że po sprawdzeniu, iż był karany za kradzież samochodu kazano mu podnieść maskę samochodu celem sprawdzenia numerów nadwozia. Gdy chciano przeszukać samochód nie wyraził zgody, co bardzo zdenerwowało policjantów. Następnie udał się ze skargą na Komendę Policji, gdzie dojechali funkcjonariusze, którzy go kontrolowali i oddali mu dokumenty. Gdy w 2015 r. powiadomiono go o badaniach lekarskich w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, udał się na Policję, gdzie stwierdzono, iż o niczym nie wiedzą. Taką samą informację uzyskał także w Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego w S. . Powiedziano mu tylko, że nic od Policji nie wpłynęło i "mam czekać". Dalej podkreślił, że nigdy nie leczył się psychiatrycznie lub odwykowo. Nie miał też innych problemów ze zdrowiem. Obecnie ma aktualne badania lekarskie a także badania, które przeszedł w listopadzie 2018 r. w związku z kursem operatorów wózków widłowych, który ukończył pozytywnie w 2019 r., a następnie podjął pracę w Zakładzie Karnym w S. nr [...] w "A" z siedzibą w K. . Ponownie skierowany na badania lekarskie, przeszedł je pozytywnie. Pracując w wymienionej firmie do [...] r. miał bardzo pozytywną opinię jako pracownik. Dodał, że nie rozumie dlaczego po pięciu latach Starostwo Powiatowe w Z. podjęło takie czynności. Dodał, że w Zakładzie Karnym przebywa od [...] r., a po jego opuszczeniu zamierza podjąć pracę jako kierowca. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał osobistą skargę skarżącego wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. 7chylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych powyżej decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające, wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem, a co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. 2021, poz. 1212) Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy (..), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje starosta. Nie podlega wątpliwości, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a dla realizacji tego celu służy regulacja zawarta w przywołanym powyżej 75 ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy. Jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach. Stąd też i ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wtedy gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia – w myśl przywołanego przepisu – jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, przy czym zastrzeżenia te muszą zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. (zob: R.A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz". Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, Komentarz do art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. Z regulacji ustawowej wynika, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Regulacja ta ma na celu nie tylko niedopuszczenie do udziału w ruchu w charakterze kierujących osób niemających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych osób, które utraciły warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. Rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało więc rozważenia zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisach, zgodnie z którymi starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tej sytuacji wniosek Komendanta Policji stanowił sygnał dla organu uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji do zbadania, czy dysponuje on wiarygodną informacją o uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach o stanie zdrowia skarżącego, mogących powodować u niego niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem organ ten miał rozstrzygnąć według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż zdarzenie, które opisane zostało w notatce policyjnej miało miejsce w dniu [...] r. W aktach znajduje się wprawdzie wniosek Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. skierowany do Prezydenta Miasta S., brak jest jednak informacji, w jaki sposób informacja ta została przez ten organ wykorzystana. Z dalszych akt administracyjnych, a mianowicie z pisma Starosty Z. z dnia 2 września 2020 r. skierowanego do Komendy Miejskiej Policji w S. należy wnosić, że właśnie do września 2020 r. wymieniona notatka nie została w sposób przewidziany prawem wykorzystana do wydania stosownej decyzji. Aktywność organów w tym zakresie po przeszło pięciu latach od zdarzenia dającego ewentualną podstawę do wydania kwestionowanej obecnie decyzji jest zatem mocna spóźniona. Z pisma Komendanta Policji w S. wynika zresztą, że "na dzień 30 kwietnia 2015 r. występowały przesłanki w zakresie wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami". Jak wskazuje wymieniony przepis starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Zatem zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia muszą być "uzasadnione" i "poważne". Są to pojęcia niedookreślone, niewskazujące precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Nie może jednak być wątpliwości co do tego, że okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia, w stosunku do kierującego mogą występować przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. W świetle powyższego gdy organ ma "poważne i uzasadnione" wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, które mogą w dużym stopniu mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i są czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego winien działać natychmiast w celu wyeliminowania niebezpieczeństwa tak dla kierowy jak i dla ruchu publicznego. W rozpatrywanej sprawie, nawet jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, najpierw funkcjonariusze bezpośrednio kontrolujący skarżącego, potem Komendant Miejski Policji powzięli takie uzasadnione wątpliwości, to brak działania właściwego organu doprowadził do ich zdezaktualizowania. Nieporozumieniem jest zatem w takich okolicznościach, potwierdzenie, po przeszło pięciu latach, aktualności spostrzeżeń dokonanych w wyniku konkretnej kontroli drogowej. To co mogło stanowić uzasadnione i poważne zastrzeżenia w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej w dniu 25 kwietnia 2015 r., nie musi być takie po upływie ponad pięciu lat od tego zdarzenia. Za uzasadnione i poważne można bowiem uznać jedynie takie zastrzeżenia z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Jak wynika z odwołania i ze skargi skarżącego, przebywając w zakładzie karnym przeprowadził on aktualne badania lekarskie w listopadzie 2018 r. w związku z kursem operatorów wózków widłowych. Trudno w takich warunkach uznać, aby notatka z kontroli drogowej z dnia 25 kwietnia 2015 r., oraz wniosek Komendanta Miejskiego Policji z dnia 30 kwietnia 2015 r. mogły stanowić podstawę do wydania, po przeszło pięciu latach od jej sformułowania, kwestionowanego obecnie skierowania na badania lekarskie i by świadczyła ona, iż obecnie są uzasadnione wątpliwości do stanu zdrowia kierowcy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 przywołanej ustawy. Brak jest bowiem podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w przywołanym przepisie, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek, a wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.