II SA/Gl 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008r. sprawy ze skargi Starosty T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku obecnie skarżący Starosta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zwrócił się do Burmistrza Miasta T. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, polegającej na kompleksowym unieszkodliwieniu odpadów wraz z rekultywacją terenów skażonych Zakładów [...] w T. w likwidacji, w celu ochrony [...] Zbiornika Wód Podziemnych [...]-G. - na działce nr [...] i części działki nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, uwzględniając tym samym wniosek skarżącego. Na skutek wniesionego przez M. S. i C. C. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję bez uzgodnienia wymaganego prawem z wojewodą – w odniesieniu do innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jednym z takich obszarów jest bowiem obszar [...], a na takim obszarze leży projektowana inwestycja. Wskazano także, że w toku postępowania naruszone zostały przepisy o doręczeniach i zawiadomieniach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego rodzi wydane w toku postępowania postanowienie przez Starostę T., który jednocześnie jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Stwierdzono nieprawidłowości w oznaczeniu załącznika graficznego do decyzji, a także uchybienie polegające na niedoręczeniu załączników do decyzji wszystkim stronom postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględniając zalecenia organu odwoławczego, wydał w dniu [...] roku decyzję Nr [...], ponownie orzekając o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powołano się także na przepisy rozdziału 2, działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał na okoliczności, które w jego ocenie czynią zadość wymaganym przepisom prawa w zakresie niezbędnym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, w którym przewiduje się realizację inwestycji wykazała, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami i nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji, zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. S. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Podniósł, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana jedynie w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego rozumianego w sposób, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie zamierzona inwestycja nie będzie polegać na realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Faktyczne działania, które zamierza podjąć inwestor mają w ocenie odwołującego polegać na przemieszczaniu odpadów, nie zaś na ich unieszkodliwianiu w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Zarzucił, że ani z rozstrzygnięcia, ani też z uzasadnienia decyzji nie wynika na czym ma polegać przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji. Ponadto zarzucono wadliwość polegającą na braku faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji, na przyjęciu błędnych ustaleń w kwestii znaczenia regionalnego planowanej inwestycji oraz co do przeznaczenia gruntów, a także ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, że określone we wniosku inwestora zamierzenie w żadnym wypadku nie mieści się w zakresie wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów publicznych. Organ pierwszej instancji nie powinien był zatem prowadzić postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tak określonego zamierzenia. Skoro tak, to decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając błędną interpretację art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu wskazano na szereg przesłanek, jakie organ winien był wziąć pod uwagę dokonując oceny charakteru wnioskowanej inwestycji. Podkreślono znaczenie planowanej inwestycji w kontekście ochrony wód podziemnych zbiornika [...] G. Wskazano dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu i wskazano na niezbędność realizacji celu publicznego dla kontynuowania dotychczasowych działań i funkcji w zakresie szeroko rozumianej rekultywacji i ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 października 2008 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo podkreślił, że stanowisko organu odwoławczego jest arbitralne, albowiem organ ten nie zgromadził wystarczającego dowodu materialnego w sprawie. Z kolei uczestnik postępowania M. S. wniósł o oddalenie skargi zwracając uwagę, że została wydana prawomocna decyzja w przedmiocie ustalenia posiadacza odpadów i nałożenia obowiązku ich usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem odwoławczym, o ile w ogóle można mówić o jego przeprowadzeniu, nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia tego organu nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym stwierdzić przyjdzie, iż rozstrzygnięcie tego organu zapadło z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego i doprowadziło do słusznej konstatacji po stronie skarżącej, że jest ono arbitralne i co najmniej przedwczesne. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można jednak ujmować bezwzględnie. Fundamentalne znaczenie będą odgrywać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. G. Łaszczyca w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 236 i nast.). Uwzględniając zatem powyższe reguły postępowania odwoławczego stwierdzić przyjdzie, że pominięto obowiązek wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7 i 9 kpa. W szczególności, w sytuacji kiedy organ odwoławczy powziął wątpliwość co do charakteru wnioskowanej inwestycji winien był w tym względzie w pierwszej kolejności na zasadzie art. 136 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa zwrócić się do wnioskodawcy bądź to o sprecyzowanie, bądź też o uzupełnienie wniosku. Dopiero takie działanie organu doprowadziłoby do wyjaśnienia charakteru zamierzonej inwestycji w kontekście realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działanie to w świetle przedstawionych wyżej reguł postępowania administracyjnego było tym bardziej pożądane, że w toku postępowania organ odwoławczy już raz dokonał kontroli instancyjnej podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Dokonując takiej kontroli w swojej decyzji z dnia [...] roku organ odwoławczy nie podniósł jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru przedmiotowej inwestycji. Taki stan rzeczy spowodował, że zarówno organ pierwszej instancji, jak strony postępowania mogły pozostawać w przekonaniu, że określona we wniosku inwestycja wyczerpuje znamiona inwestycji, o której mowa w art., 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że takie odczucie strony nie zmienia w niczym faktu, że w wyniku kolejnej kontroli dokonywanej przez organ odwoławczy mogło dojść do zweryfikowania dotychczasowego stanowiska, jednakże ta weryfikacja winna zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w sposób odpowiadający wspomnianym wyżej wymogom proceduralnym, a ponadto jej wyniki winny znaleźć dostateczne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii doprowadził w efekcie również do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wraz z jednoczesnym umorzeniem tego postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 105 kpa (por. op. cit. str. 248 i nast.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skupił się wyłącznie na stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał przy tym w sposób wyczerpujący spełnienia przesłanek nieważności polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi, albowiem uczyniłby to przedwcześnie. Tym samym Sąd nie może przesądzić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem realizującym cel publiczny w rozumieniu tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiego ustalenia dokona organ odwoławczy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wyrażonych w niniejszym wyroku wskazówek. Nie można również wykluczyć, iż w sytuacji, kiedy w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na podstawie art. 136 kpa pojawią się zagadnienia wymagające wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, niezbędnym będzie wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy ustosunkuje się wówczas także do pozostałych zarzutów odwołania.