II SA/Gl 426/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy J., działając na podstawie 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.) nakazał R. P. wykonanie robót mających na celu przywrócenie do stanu poprzedniego prawej skarpy i koryta cieku [...] na długości działki nr 1 położonej w M., podając konkretne parametry. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że strona wykonywała samodzielnie prace ziemne w sąsiedztwie cieku. Pomimo wykonanych prac następuje dalsze osuwanie się ziemi z działki 1 w M. Aktualny stan koryta cieku [...] stanowi zagrożenie powodziowe dla pobliskich terenów zabudowanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P.. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 p.w., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że źle ustalono stan faktyczny sprawy, zatem brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku. Odwołujący podniósł, że nie przyczynił się do powstania obecnego stanu, a jedynie próbował zapobiec większym szkodom. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję co do meritum, uchylając ją jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Decyzję SKO wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. Nr. 115 poz. 1229 ze zm.), art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 545 ust. 4 p.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. powinno się stosować przepisy dotychczasowe. Jednak ze względu na to, że przepis art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne obowiązującej od dnia 1 stycznia 2018 r. jest tożsamy z treścią art. 29 ust. 3 poprzedniej ustawy - Prawo wodne, Kolegium uznało, że uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaaprobowano ustalony stan faktyczny sprawy, iż na terenie nieruchomości odwołującego została nawieziona ziemia, co spowodowało przeobrażenie powierzchni gruntu poprzez jego podniesienie i zmianę koryta potoku i w konsekwencji zmianę dotychczasowych stosunków wodnych na gruncie. Uchylenie decyzji w części wyznaczonego terminu wykonania obowiązku uzasadnione zostało tym, że art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego z 2001 r. nie przewiduje możliwości wyznaczania przez organ tego terminu. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a., polegające na niewskazaniu podstawy prawnej decyzji w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem wskazany w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być podstawą do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, – art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż zaistniały podstawy do nakazania skarżącemu wykonania robót mających na celu przywrócenie do stanu poprzedniego, podczas gdy brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku, albowiem nie naruszył on stosunków wodnych (nie zasypał stawu) i nie spowodował żadnej szkody na gruntach sąsiednich, a za obecny stan koryta cieku [...] , który stanowi zagrożenie powodziowe dla pobliskich terenów, odpowiada wyłącznie administracja wodna, która od wielu lat nie dba o ten ciek; – art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezawarciu w decyzji uzasadnienia, które wskazywałoby, że ustalono w sposób kategoryczny okoliczności opisane w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; – art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i art. 545 p.w., poprzez nałożenie obowiązku, wobec braku podstaw. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że nie zasypał stawu, prace wykonane przez niego miały na celu poprawę sytuacji, która wynikała z zaniedbań administracji wodnej. W takiej sytuacji brak jest podstaw do nakładania na niego jakiegokolwiek obowiązku. Niezależnie od powyższego wskazał, że organy ustaliły jedynie możliwość zmiany stosunków wodnych w skutek prac ziemnych, a do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. konieczne jest kategoryczne ustalenie wpływu dokonanych prac na zmianę stosunków wodnych i wyrządzenie szkody dla gruntów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 545 ust. 4 p.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. w sprawach jak niniejsza, powinno się stosować przepisy dotychczasowe. Słusznie SKO zauważyło, że przepis art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne obowiązującej od dnia 1 stycznia 2018 r. jest bardzo podobny treściowo do art. 29 ust. 3 poprzedniej ustawy - Prawo wodne, stąd miało prawo orzec, jak w swej sentencji. Analiza przepisu art. 29 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi (wyrok WSA w Kielcach z 13 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Ke 642/09). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem, które ma podstawę prawną i faktyczną. Ustalono, że skarżący wykonywał prace ziemne, który zmieniły stan (ukształtowanie) skarpy i pogorszyły stan cieku. Sam skarżący przyznaje w skardze, że "(...) stan koryta cieku [...] (...) stanowi zagrożenie powodziowe dla pobliskich terenów (...)", choć odpowiedzialność przerzuca na administrację wodną. W dniu [...] r. przeprowadzono jednak oględziny w terenie w zakresie osuwającego się gruntu do koryta oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Uzyskano również stanowisko fachowego organu, jakim jest Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] r., informujące o niewystarczającym zabezpieczeniu skarpy cieku oraz stwierdzające konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego skarpy i koryta cieku [...] na odcinku przylegającym do ww. działki. Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Biuro Terenowe w P. pismem z dnia [...] r., określił pierwotne parametry koryta, które zostały wskazane w sentencji decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie ma zatem oparcie w zgromadzonej dokumentacji, a uzasadnienie decyzji SKO jest prawidłowe. Wykonanie prac jest niezbędne, bowiem zagrożenie powodziowe jest realne i może dojść do wyrządzenia dalszych, poważnych szkód. Przez to prace winny być wykonane możliwe szybko. Wbrew zarzutom skargi ustalenia SKO były stanowcze. SKO pisze bowiem: "Reasumując, skoro w niniejszej sprawie nastąpiła niewątpliwie zmiana stosunków wodnych wpływająca niekorzystnie na grunty sąsiednie, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wydanie przez organ zaskarżonej decyzji było w świetle prawa zasadne." Dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części, tej która nie odpowiada prawu, a w pozostałym zakresie utrzymanie jej w mocy. Przywołanie przez SKO w części wstępnej decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest żadnym uchybieniem mającym negatywny wpływ na treść rozstrzygnięcia. SKO szeroko podało powody swej decyzji, w wystarczającym stopniu odnosząc się do zarzutów odwołania, przywołało podstawę materialnoprawną oraz faktyczną. Art. 138 k.p.a., wbrew twierdzeniom skargi, nie jest przepisem materialoprawnym, a proceduralnym. Procedura tymczasem ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym regułom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. p.w., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.