II SA/Gl 427/05

Dnia 10 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik – spr. Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 roku, sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy D., położonej w D. przy ul. [...], obręb D., karta m. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], składającej z działek nr A i nr B na 10 nowych działek, z czego 9 miało być przeznaczonych pod zabudowę, a jedna pod drogę dojazdową. W decyzji tej wskazano, iż postępowanie prowadzone było z urzędu, a z akt sprawy wynika, ze poza Gminą D. w postępowaniu tym nie brały udziału inne strony. Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżąca B. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego na pominięciu i niewezwaniu do udziału w sprawie w charakterze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku postępowania podziałowego dokonano wznowienia granic nieruchomości, w tym z działką nr C, stanowiącą jej współwłasność bez jej wiedzy i udziału. Stwierdziła, że stroną w postępowaniu o podział nieruchomości są właściciele sąsiednich nieruchomości, w szczególności w sytuacji, gdy dochodzi do wznowienia granic. Pominięcie stron stanowi w jej ocenie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wskazała przy tym na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest także naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało miejsce w tej sprawie. Dodatkowo wskazała, że w toku postępowania doszło naruszenia § 6, § 7 ust. 1 pkt 4, § 10 ust. 2 oraz § 11 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), a także do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), albowiem wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ustawy), zaś projekt podziału sporządzono na nieaktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu (wskazując na art. 96 pkt 1 ustawy). Pismem z dnia [...] 2005 roku skarżąca uzupełniła wniosek wskazując na okoliczności związane z przeszłością działek będących przedmiotem podziału i oświadczyła, że z archiwalnego materiału geodezyjnego wynika, że błąd co do granicy z jej działką jest wynikiem błędu kreślarskiego na mapie z 1932 roku. Mapy te nie były aktualizowane. Ponownie wskazała na brak udziału w postępowaniu, jak i na brak dostępu do drogi publicznej. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] roku. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie. Ustalenie to winno zostać poczynione w oparciu o art.. 28 kpa, zaś interes prawny winien wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organ stwierdził, że w postępowaniu podziałowym interes prawny przysługuje tylko właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości będącej przedmiotem podziału (art. 97 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i tylko te podmioty mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Nie są zaś stronami takiego postępowania właściciele sąsiednich nieruchomości. Odnośnie wskazywanej przez skarżącą okoliczności, iż nie została zawiadomiona i nie brała udziału w postępowaniu zmierzającym do podziału nieruchomości, organ stwierdził, że jest to przesłanka z art. 145 § 1 kpa i nie może ona stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] 2005 roku skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła powyższej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 28, art. 61 § 4, art. 50 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz prawa materialnego wskazując na ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz powołane wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lutego 1998 roku. Wniosła o uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, jakoby nie była stroną postępowania podziałowego. Wskazała, że mogłoby tak w istocie być, gdyby zewnętrzne granice nieruchomości dzielonej były prawnie ustalone i niekwestionowane. W sytuacji natomiast, gdy organ decyduje o przebiegu granicy sąsiadującej nieruchomości jej właściciel jest stroną takiego postępowania. Wskazała, że przymiot strony wynika także z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 32 ust. 1-4). Powołała orzeczenia NSA, w myśl których stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona, która brała udział w zwykłym postępowaniu lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, zaś organ każdorazowo winien badać przesłanki z art. 28 kpa. Wskazała, że podnoszone przez nią nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji podziałowej winny stanowić również podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej części uzasadnienia obszernie przedstawiła wcześniej wskazywane naruszenia prawa w postępowaniu podziałowym. Rozpoznając ten wniosek organ nadzoru zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] roku podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w dalszych pismach procesowych skarżąca podtrzymała wszystkie swoje wcześniejsze twierdzenia. Dodatkowo zarzuciła, że organ nadzoru nie zażądał skutecznie od Prezydenta Miasta D. przekazania kompletnego operatu podziałowego, stanowiącego dowód na okoliczność, że przyjęto w postępowaniu granicę jej nieruchomości jako granicę prawną bez jej wiedzy i udziału. Zarzuciła także, że organ skupił się wyłącznie na badaniu jej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pomijając merytoryczne zarzuty zgłaszane w toku postępowania. Stwierdziła także, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy właściciele działek przylegających do nieruchomości będącej przedmiotem podziału są stronami w postępowaniu podziałowym, w szczególności w sytuacji, gdy w tym postępowaniu dochodzi do ustalenia granic pomiędzy tymi nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się ponadto odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] wydanej po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] roku. Decyzją tą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie art. 156 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Wskazać tu przyjdzie, że kontroli w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolą tą nie była natomiast i nie mogła być objęta ostateczna decyzja Prezydenta Miasta D., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca. Stąd też dalsze rozważania ograniczają się do oceny legalności i zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ nadzorczy wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją bezpośrednio decyzję z dnia [...] roku. Jak słusznie zauważa skarżąca zasadniczą kwestią, która w granicach niniejszej sprawy musiała zostać rozstrzygnięta jest kwestia przymiotu strony w postępowaniu podziałowym prowadzonym na podstawie przepisów art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności ustalenie czy i w jakich sytuacjach przymiot ten przysługuje właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału. Z kolei konsekwencją powyższego ustalenia będzie ustalenie, czy takiej osobie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ją pominięto jako stronę. Zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi być rozumiany jako interes materialnoprawny, a więc ewentualne naruszenie tego interesu winno mieć poparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby stronami postępowania podziałowego mieli być właściciele nieruchomości sąsiednich. Stronami tego postępowania, mającymi interes prawny są bowiem wyłącznie te podmioty, którym ustawa daje legitymację do żądania wszczęcia postępowania podziałowego (właściciel lub użytkownik wieczysty), a w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu – właściciel. W tym zakresie Sąd podziela ustalenia organu, albowiem są one zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można jednak odmówić racji skarżącej, która wywodziła swój interes prawny z innych przepisów, do stosowania których odsyła ustawa o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu podziałowym. W szczególności podzielić należy pogląd skarżącej, że takim przepisem jest § 6 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130) w związku z art. 32 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.). Z tych bowiem przepisów wynika, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości, których granice są przedmiotem czynności geodezyjnych. Oczywiście nie w każdym przypadku tak będzie. Nie będą one miały bowiem przymiotu strony w sytuacji, kiedy nie zachodzi konieczność wznowienia granic, ani też jeżeli w wyniku postępowania podziałowego granice zewnętrzne dzielonej nieruchomości pozostają bezsporne i niewzruszone. Pomimo, że Sąd podziela argumentację skarżącej w powyższym zakresie, to i tak pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a to z powodów naprowadzonych poniżej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a odmowa wszczęcia tego postępowania następuje w drodze decyzji ( § 3 art. 157 ). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nową sprawą w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 kpa, a stroną tego postępowania jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak i każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku w przedmiocie podziału nieruchomości. Jednakże brak udziału w charakterze strony w postępowaniu osoby, której taki przymiot przysługiwał w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nie uzasadnia stwierdzenia nieważności, ale stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01; por. także wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1331/97). Zupełnie inną kwestią pozostaje podjęcie przez organ, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnych działań zmierzających do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z urzędu. O ile bowiem wniosek nie pochodzi od strony legitymowanej do jego złożenia, o tyle przedstawione w nim okoliczności mogą wskazywać, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy takie postępowanie zostało wszczęte w stosunku do decyzji z dnia [...] roku i zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] roku. Ta decyzja pozostaje jednak poza granicami niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia, a to z kolei skutkuje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).