II SA/Gl 427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nielegalnego wycinania drzew i krzewów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwustu) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. A., W. K., R. K. i G. K. wnieśli do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. zażalenie na nie załatwienie w terminie przez Prezydenta M. sprawy nielegalnej wycinki drzew i krzewów w M. Analogiczne zażalenie wnieśli do Ministerstwa Środowiska. Oba te pisma zostały przez ich adresatów przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., jako organowi właściwemu do rozpoznania zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe, podając w podstawie prawnej art. 37 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, albowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie może wnieść tylko strona, a skarżącym brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowej wycinki. W związku z kolejnymi pismami kierowanymi przez żalących się do SKO, wezwano ich do sprecyzowania żądań. Wówczas pismem z dnia [...]r. J. A. i W. K. podali, że zwracają się o stwierdzenie nieważności m. in. postanowienia SKO z dnia [...]r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Kolegium, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61 § 4 k.p.a., wszczęło na wniosek J. A. i W. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swego postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy wycinki drzew i krzewów przez Prezydenta Miasta M. Po przeprowadzeniu postępowania Kolegium postanowieniem z dnia [...]r nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. W podstawie prawnej podano art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przeanalizowano wszystkie przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdzono, że nie zaistniały one w sprawie. Wskazano nadto, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-153 i 156-159, z tym, że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Po rozpoznaniu wniosku J. A., W. K., G. K. i R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności, podtrzymując stwierdzenie, że będące przedmiotem postępowania postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego J. A., W. K., R. K. i G. K. zarzucili, że wydane postanowienie nie spełnia wymogów kodeksu postępowania administracyjnego a Kolegium nie podjęło działań w celu nadania pokrzywdzonej społeczności osiedla [...] statusu strony w postępowaniu o wycinkę drzew, zaniechało wszczęcia postępowania przeciwko firmie [...] S.A. i współpracującemu z nią Urzędowi Miasta oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. albowiem przepis ten reguluje postępowanie w stosunku do decyzji, a nie postanowień. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo wyjaśniono, że podstawą do zastosowania art. 156 § 1 w odniesieniu do postanowienia jest przepis art. 126 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]r. Sąd umorzył postępowanie sądowe za skarg J. A. i W. K. wobec ich cofnięcia, a postanowieniem z dnia [...]r. odrzucił skargę G. K. W konsekwencji rozpoznaniu podlegała skarga R. K. Pismem z dnia [...]r. skarżący i uczestnicy postępowania zwrócili się o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia "dochodzenia zleconego do wykonania Radzie Miasta M. przez Samorządowe Kolegium w K.". Wniosek został oddalony na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżone do sądu postanowienie podlegało uchyleniu, jednakże zasadniczo z innych powodów niż podnoszone w skardze. Kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zarzut nieważności postawiony natomiast został postanowieniu z dnia [...]r., podstawą którego był przepis art. 37 k.p.a. Przepis ten reguluje kwestie związane z niedotrzymaniem przez organ administracji kodeksowego terminu załatwienia sprawy. Na niezałatwienie sprawy w terminie służy zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie to jest szczególnym środkiem prawnym, bowiem nie przysługuje ono od postanowień, lecz na bezczynność organu administracji publicznej. Jego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, którym w stosunku do Prezydenta Miasta jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten bada, czy zażalenie jest uzasadnione. Przepis art. 37 nie określa formy prawnej, w jakiej powinno być wydane rozstrzygnięcie organu badającego zarzut bezczynności. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd podziela, że rozstrzygnięciu temu należy nadać formę postanowienia, co znajduje uzasadnienie w art.123 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Prawidłowość stanowiska organu wyższego stopnia może zostać zweryfikowana poprzez złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynności właściwego w sprawie organu administracji, zgłoszenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest zaś formalną przesłanką wniesienia takiej skargi, związaną z obowiązkiem wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższymi uwagami rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności poddania postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. weryfikacji w trybie stwierdzenia jego nieważności. Art. 156 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji administracyjnych. Przepisy art. 156-159, regulujące instytucję nieważności, na podstawie art. 126 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie, ale do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Niewątpliwie na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie nie przysługuje. W konsekwencji należy uznać, że w stosunku do postanowienia wydanego na skutek rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.) nie może być prowadzone postępowanie w przedmiocie jego nieważności. Z tego względu należało uchylić oba z wydanych przez Kolegium postanowień. Żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]r. pochodziło od wnioskodawców. Kodeks postępowania administracyjnego co do zasady nie przewiduje wydawania przez organy odrębnego aktu w przedmiocie wszczęcia postępowania. Od zasady tej istnieją wyjątki, jak np. w przypadku instytucji wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Należy zauważyć, że rozwiązania takiego ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do procedury stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 158 § 1 k.p.a.), co skutkuje zastosowaniem ogólnych zasad dotyczących wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 i 4 k.p.a.). Ustawodawca uregulował natomiast w art. 157 § 3 k.p.a. kwestię odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, która winna przybrać postać decyzji o odmowie. Po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, do którego instytucja ta nie znajduje zastosowania, organ winien był odmówić wszczęcia postępowania w drodze decyzji. Skoro jednak doszło do przeprowadzenia przez Kolegium postępowania w sprawie nieważności i zawiadomienia o tym fakcie poprzez doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to rozpoznając po wyroku Sądu żądanie wnioskodawców Kolegium winno zważyć dopuszczalność jego prowadzenia i umorzyć postępowania w przedmiocie nieważności swego postanowienia z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania dotyczącego zażalenia na bezczynność organu administracji publicznej. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.