II SA/Gl 43/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. M.C. (dalej zwana wnioskodawczynią, stroną, stroną skarżącą) zwróciła się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego wydaną przez ten organ ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej na działkach nr 1 oraz 2 w R. Zdaniem wnioskodawczyni postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem trzech przesłanek zawartych w art. 145 par. 1 k.p.a.: pkt 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, pkt 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pkt 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku. W zakresie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. zażądano przedłożenia ostatecznego orzeczenia sądu lub orzeczenia innego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu, a także podania dokładnego terminu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz do wykazania interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Odnośnie przesłanki zawartej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązano wnioskodawczynię do określenia dokładnej daty w jakiej dowiedziała się o decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W przypadku przesłanki zawartej w art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. wezwano stronę do wskazania dokładnego terminu, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz do wykazania interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia 2 maja 2018 r. strona wskazała, iż w zakresie przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. dowodem potwierdzającym złożenie fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów w zakresie dostępu do drogi publicznej jest opinia biegłego sądowego wyrażona w ramach postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w B. w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. Nadto wnioskodawczyni wskazała, iż o powyższej opinii dowiedziała się z dokumentów otrzymanych z Sądu Rejonowego w B. w dniu 19 marca 2019 r. Odnośnie przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. strona stwierdziła, że o decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. po raz pierwszy dowiedziała się w dniu 22 stycznia 2019 r., kiedy odebrała pismo ze Starostwa Powiatowego z dnia 15 stycznia 2019 r. Jej zdaniem ze względu na fakt, że nie posiadała statusu strony nie mogła w tym momencie wnieść o wznowienie postępowania. A stało się to możliwie dopiero w dniu 19 marca 2019 r., tj. po otrzymaniu dokumentów z Sądu Rejonowego w B., które dowodzą naruszenia jej interesu prawnego. W związku z powyższym, zdaniem strony, termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od tej daty. Odnośnie przesłanki wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. strona nie wykazała interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania z tej przesłanki wskazując, że w powyższym zakresie organ powinien był wszcząć postępowanie z urzędu. Starosta [...] trzema odrębnymi postępowaniami z dnia [...] r. o tożsamych znakach [...] odmówił wznowienia postępowania wobec każdej z powołanych przez wnioskodawczynię przesłanek (każde postanowienie dotyczyło odrębnej przesłanki). Pismami z dnia 18 maja 2019 r. strona wniosła trzy odrębne zażalenia do każdego z zaskarżanych postanowień osobno. W treści zażaleń wskazano m. in., że z dokumentów otrzymanych z Sądu Rejonowego w B. wynika, iż inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, której uchylenia strona się domaga, narusza jej interes prawny. Odnosząc się z kolei do kwestii uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazanego w art. 148 par. 2 k.p.a., a dotyczącego przesłanki wskazanej w art. 145 par. 1 punkt 4 k.p.a. wnioskodawczyni stwierdziła, że od 19 marca 2019 r. stała się stroną postępowania wskutek czego należy uznać, iż wniosek złożyła w terminie. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], odnośnie przesłanki wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. W treści uzasadnienia wskazano, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazanego w art. 148 par. 2 k.p.a. Nadto stwierdzono, iż wbrew temu co sądzi skarżąca, z literalnego brzmienia art. 148 par. 2 k.p.a. wynika, że dniem odniesienia wobec konieczności zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, która nie była dotychczas stroną postępowania jest dzień, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji, którą kwestionuje. Postanowieniami z dnia [...] r., numer [...] oraz [...] Wojewoda Śląski, odnośnie przesłanek wskazanych w art. 145 par. 1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienia w całości. W uzasadnieniu stwierdzono, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w sytuacji równoczesnego stwierdzenia przez organ I instancji (odrębnym, wskazanym powyżej postanowieniem z dnia [...] r.) uchybienia terminowi do złożenia wniosku wznowieniowego, co automatycznie wykluczyło możliwość odrębnego rozpatrywania poszczególnych przesłanek wznowieniowych wymienionych w tym wniosku. We wszystkich wskazanych powyżej postanowieniach Wojewoda wskazał, że wobec stwierdzonego przez organ I instancji oczywistego uchybienia terminowi, określonemu w art. 148 par. 2 k.p.a. organ ten winien wydać, na podstawie art. 149 par. 3 k.p.a., jedno postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wobec kwestionowanej przez skarżącą decyzji, w którym oprócz argumentacji odrzucającej twierdzenie wnioskodawczyni, że nie uchybiła terminowi z art. 148 par. 2 k.p.a. powinna zostać wyjaśniona kwestia, iż nie jest możliwe rozpatrzenie "na wniosek" powołanych równocześnie przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego ich analiza "na wniosek" jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy zostaną one powołane przez osobę, która nie była stroną postępowania, ale podanie o wznowienie postępowania złożyła w terminie określonym w art. 148 par. 2 k.p.a., a dodatkowo jej wniosek z przesłanki wskazanej w art. 145 par. 1 punkt 4 k.p.a. zostanie rozpoznany pozytywnie. Od powyższych rozstrzygnięć pismami z dnia 4 grudnia 2019 r. strona wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnośnie postanowienia z dnia [...] r., nr [...] zarzucono naruszenie: - art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 149 par. 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez ich bezzasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z jednoczesnym orzeczeniem odmowie wznowienia postępowania, - art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca przekroczyła termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Odnośnie postanowienia z dnia [...] r., numer [...] zarzucono naruszenie: - art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości lub części, - art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w związku z czym organ nie jest zobowiązany do badania zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania polegającej na tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Odnośnie postanowienia z dnia [...]r., numer [...] zarzucono naruszenie: - art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości lub części, - art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w związku z czym organ nie jest zobowiązany do badania zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania polegającej na tym, że wyjdą na jaw dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz poprzedzających ich postanowień I instancji. W treści uzasadnień skarżąca w zasadzie powieliła treść stawianych zarzutów oraz przedstawiła szereg okoliczności mających dowieść, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd zwraca uwagę, że rozpatrywane są trzy skargi skarżącej w sprawach o sygnaturach II SA/Gl 41/20, II SA/Gl 42/20 i II SA/Gl 43/20. Sprawy te są jednak funkcjonalnie związane. Dlatego też przedstawienie przebiegu postępowania nastąpiło łącznie, gdyż w przeciwnym razie wywód rozważań byłby zupełnie nieczytelny. To samo w istocie dotyczy samych rozważań, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 41/20 determinuje rozstrzygnięcie w pozostałych sprawach. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Enumeratywny wykaz przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zawiera przede wszystkim art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Zgodnie natomiast z regulacją art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (par. 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (par. 2). W świetle powyższej regulacji dla ustalenia, czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. kluczowe znaczenie będzie miało to, kiedy strona "dowiedziała się" o decyzji, wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia się domaga. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że powyższy zwrot należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Wyżej wskazane informacje dotyczą przede wszystkim nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne poznanie dokładnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15). Tym samym, w takim przypadku nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, iż taka decyzja została wydana (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 791/16, LEX nr 2436516). Należy podkreślić również, iż wbrew temu co sądzi skarżąca, ewentualny brak przymiotu strony nie uniemożliwia złożenia wniosku o wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie krąg stron postępowania wznowieniowego powinien być taki sam jak postępowania zwykłego (pod warunkiem, że w postępowaniu zwykłym strony zostały ustalone prawidłowo), jednakże możliwe jest złożenie wniosku przez podmiot, który nie został uznany w postępowaniu zwykłym za stronę postępowania administracyjnego. Niezależnie bowiem od ustalenia przez organ kręgu stron postępowania zwykłego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie obowiązany jest na nowo ustalić strony postępowania wznowieniowego na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, iż tylko oczywisty brak przymiotu strony uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. W pozostałych zaś przypadkach, gdy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, organ winien wszcząć postępowanie wznowieniowe w celu zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. Pozytywne ustalenie tego aspektu daje dopiero możliwość merytorycznego rozpoznania przesłanek wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie kwestią bezsporną jest, że skarżąca dowiedziała o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 22 stycznia 2019 r., co sama przyznaje. Natomiast z podaniem o wznowienie postępowania wystąpiła do organu w dniu 17 kwietnia 2019 r., czyli niewątpliwie z przekroczeniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 par. 2 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcie organu II instancji (postanowienie tego organu z dnia [...]r.) o odmowie wznowienia postępowania należy uznać za trafne. W tym miejscu wypada również podkreślić, że wystąpienie przez skarżącą z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 k.p.a. nie było w niniejszym przypadku możliwe, gdyż zostało ono złożone przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda. Nadto wnioskodawczyni nie wykazała statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a, z uwagi na nieterminowe złożenie wniosku. Dlatego też organ nie mógł analizować pozostałych, a wskazanych wyżej przesłanek. W związku z powyższym za słuszne należy również uznać twierdzenie organu odwoławczego, że skoro wszystkie powołane przez skarżącą przesłanki wznowienia postępowania zostały ujęte w jednym wniosku to organ I instancji winien, z uwagi na ich merytoryczne powiązanie, wydać w sprawie jedno rozstrzygnięcie uwzględniające powyższe rozważania. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż zgodnie z twierdzeniami organu II instancji wystarczające było wyeliminowanie postanowień Starosty dotyczących przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 k.p.a. z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.