II SA/Gl 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o zbadanie legalności prowadzenia hurtowni handlu detalicznego piwem oraz napojami na posesji sąsiada, K. S. W związku z interwencją W. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny z udziałem K. S. i wnioskodawcy. W ramach podjętego postępowania ustalono, iż wybudowany w 1989 r. na podstawie udzielonego na okres 5 lat pozwolenia na budowę budynek gospodarczy o pow. [...] m2 w D. został następnie rozbudowany, a jego przeznaczenie K. S. zmienił na hurtowy handel detaliczny. Jak oświadczył K. S. pismem z dnia [...] r. w roku 1992 wystąpił o zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu i zgodę taką uzyskał lecz stosowną decyzję zagubił. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. nałożył na Pana K. S. obowiązek dostarczenia szeregu dokumentów w terminie do [...] r. Zobowiązany wywiązał się z nałożonego obowiązku dostarczając inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną, wyrysem i wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy W. obejmującego sołectwo D., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...]. z dnia [...] r., działka [...] i [...] w D. przy ul. [...] znajduje się częściowo w jednostce oznaczonej symbolem KS-droga klasy S (ekspresowa). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany tymczasowego obiektu hurtowni napoi i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu z terminem ważności do czasu realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji tej odwołał się W. B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podnosząc mi.in. wadliwe oznaczenie numeru działki i jej właściciela, którym w istocie jest osoba trzecia, nie będąca stroną postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż z zebranego materiału wynikała konieczność prowadzenia sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie zaś ustawy obecnie obowiązującej. Obiekt o pow. [...] m2 jako tymczasowy powstał bowiem na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Obiekt ten został następnie samowolnie rozbudowany jednak w myśl słów właściciela nieruchomości sąsiadującej nastąpiło to także przed 1 stycznia 1995 r. Organ II instancji wskazał nadto konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz tego czy obiekt faktycznie powstał przed 1 lipca 1995 r. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr PINB [...] udzielił K. S. (wniosek ten wypływa z rozdzielnika decyzji albowiem ani w osnowie ani w uzasadnieniu adresata nie wskazano) pozwolenia na użytkowanie budynku położonego na pgr [...] i [...] w D. jako hurtowni napoi do czasu realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Odwołanie od decyzji wniósł adwokat M. S., pełnomocnik W. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), art. 10 k.p.a.oraz art. 107 § 3 k.p.a, jak również nie rozważenie określonej w art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie wzniesienia obiektu i nie wzięcie pod uwagę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na hurtownię napoi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonana przed dniem wejścia w życie ustawy podlega regulacji ustawy dotychczasowej. Obiekt z uwagi na rodzaj działalności i brak emisji zanieczyszczeń do środowiska w ilościach przekraczających dopuszczalne stężenie nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego oraz zdrowia użytkowników obiektu i jego otoczenia. Nadaje się do użytkowania i został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz ds. sanitarno-higienicznych. Dojazd do obiektu z ulicy [...] przebiega przez teren nie stanowiący własności skarżącego natomiast kwestionowana uciążliwość obiektu wynikająca z godzin otwarcia hurtowni winna być uregulowana przez Burmistrza Miasta i Gminy W., a nie przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł też, iż zaskarżone pozwolenie na użytkowanie jest pozwoleniem warunkowym, ważnym do czasu realizacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż obiekt będzie rozebrany jeżeli rozpocznie się na tym terenie budowa drogi ekspresowej. Organ II instancji podkreślił nadto, iż wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom W. B. brał udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Uczestniczył bowiem osobiście w oględzinach przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w 2005 r. natomiast ponowne oględziny organ ten przeprowadził w dniu [...] r. z udziałem pełnomocnika W. B. Pełnomocnik ów zobowiązał się w terminie 7 dni do wniesienia ewentualnych wniosków dowodowych jednak w terminie tym nowych dowodów nie zgłosił. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w obszernym uzasadnieniu naruszenie art. 5, 37 i 44 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na całkowitym pominięciu przy wydawaniu decyzji interesów skarżącego, niezbadanie i nieuwzględnienie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych spowodowanych przez obiekt, którego dotyczy postępowanie, nie zbadanie czy obiekt w roku 1994 był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i niezbadanie i nieuwzględnienie okoliczności, że zmianie uległo przeznaczenie budynku z pierwotnie budynku gospodarczego na hurtownię napojów, naruszenie art. 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania z pominięciem osób będących stronami, art. 107 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, naruszenie art. 136 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego, co w efekcie doprowadziło do uznania stanu niezgodnego z prawem za właściwy, Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, w odpowiedzi na zarzut pominięcia skarżącego w postępowaniu, iż stroną postępowania w sprawie o użytkowanie obiektu budowlanego jest w myśl obecnie obowiązujących przepisów jedynie inwestor. Także ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie wskazywała jednoznacznie obowiązku prowadzenia takiego postępowania z udziałem sąsiadów działki, na której zrealizowano na mocy pozwolenia na budowę obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one, z przyczyn wprawdzie po części innych niż podniesione w skardze, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że jak wynika z akt sprawy orzekające w sprawie organy ustaliły, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany przed rokiem 1995, a tym samym z mocy art. 103 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do jego ewentualnej legalizacji odnieść należy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdzić zatem należy, iż w myśl art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Stosownie natomiast do ust. 2 cytowanego artykułu przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstawał w myśl art. 38 ust. 2 ustawy z 1974 r. z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Zbędne i niedopuszczalne było zatem wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta już w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę – por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 1988 r., IV SA 644/88, ONSA 1989/2/62. Obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy, wynikał zatem bezpośrednio z tego przepisu prawa i podlegał wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 24 lutego 1987 r., IV SA 900/86, ONSA 1988/1/3. W odniesieniu do obiektów tych wyłączone było zatem wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, albowiem obowiązek dokonania rozbiórki wynikał bezpośrednio z przepisu, a data jego realizacji konkretyzowana była w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę poprzez określenie czasu, na który pozwolenia udzielono. Obowiązek ten miał charakter bezwzględny, a jako że wynikał on z samego prawa nie mógł pod rządem dawnej ustawy i nie może także obecnie zostać decyzją administracyjną zmieniony bądź uchylony. W konsekwencji stwierdzić należy, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera żadnej podstawy prawnej umożliwiającej wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu, wobec którego z mocy prawa nakazana jest rozbiórka. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy W. udzielił S. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. [...] m2, parterowego, bez paleniska, na pgr [...] w D. cyt. "na okres 5 lat, jako obiekt tymczasowy". Niezwłocznie po upływie wskazanego w decyzji czasu tj. w roku 1994 inwestorka obowiązana była zatem na własny koszt dokonać rozbiórki obiektu. Nie tylko nie uczyniono tego jednak lecz obiekt rozbudowano i użytkowany jest do dnia dzisiejszego. W myśl przepisów skomentowanych powyżej niedopuszczalnym jest zatem wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie obiektu, a wydane przez organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnięcie narusza art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż do opisanego stanu faktycznego w żadnej mierze nie odnosi się wskazany przez organ I instancji jako podstawa wydanej decyzji art. 42 ustawy, nie obejmuje on bowiem sytuacji, w których z mocy prawa w terminie oznaczonym w pozwoleniu na budowę strona zobowiązana była do dokonania rozbiórki, termin ów minął, a obowiązek rozbiórki, nie zrealizowany, ciąży na osobie zobowiązanej do chwili obecnej. Dokonana w tej materii przez Skład Orzekający ocena prawna przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu I instancji, jak też utrzymującej ją w mocy zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji drugoinstancyjnej. Dodatkowo wskazać jednak można, iż wydana przez organ I instancji decyzja (a w konsekwencji także utrzymująca ją w mocy decyzja drugoinstancyjna) dotknięta jest również innymi uchybieniami. Wskazać w tym miejscu można np. fakt wydania decyzji, określanej przez organ drugoinstancyjny jako cyt. "warunkowa", pomimo, iż art. 37 ustawy z 1974 r. rozstrzygnięć takich nie przewidywał. Decyzja pierwszoinstancyjna narusza także przepisy proceduralne. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być podjęte przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzygnięcie zwane osnową, to właśnie ono bowiem wskazuje w jaki sposób organ rozpoznał sprawę administracyjną co do istoty (np. jakie uprawnienie stronie przyznał lub jakie powinności na nią nałożył) bądź też w jaki inny sposób zakończył prowadzone przez siebie postępowanie (np. w drodze jego umorzenia). Z tego względu rozstrzygnięcie musi być zawsze zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, a jego sens musi być jednoznaczny, nie dopuszczając niedomówień i różnych możliwości interpretacyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji w części w której stwierdza, iż pozwolenia na użytkowanie udziela do czasu cyt. "realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wymogów tych nie spełnia. Ani z osnowy ani też z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem o jakie ustalenia chodzi ani też kto i w jaki sposób oceniać będzie czy nastąpiła lub nastąpić ma ich realizacja. Nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzji, właściwe odczytanie istoty zawartego w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nie może bowiem wymagać domysłów i konieczności interpretacji użytych w nim sformułowań. Z kolei nader lakoniczne uzasadnienie decyzji stwierdza nadto, iż nie zachodzą okoliczności z art. 37 i 40 ustawy nie wskazując, wbrew art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za takim uznaniem. Wskazać także należy, iż orzekające w sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie stron postępowania. Decyzja wydana została bowiem na rzecz K. S. podczas gdy dołączony do akt sprawy projekt budowlany z grudnia 2005 r. określał jako inwestora A. S. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).