II SA/Gl 431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Straszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ostateczną decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy na rzecz A. G. dla inwestycji określonej jako budowa siłowni wiatrowej o wysokości 12,5 m i mocy 2 kW na działkach o nr 1 i 2w miejscowości R. przy ul. [...]. Pismem z dnia 10 lutego 2011 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 24 marca 2011 r., E. i W. J. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją wskazując, iż są stronami postępowania i bez własnej winy nie brali w nim udziału. Wniosek ten został przekazany do Wójta Gminy S. jako organu właściwego do jego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie. Po zapoznaniu się z aktami sprawy pismem z dnia 14 maja 2011 r. wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko o szkodliwym oddziaływaniu siłowni na nieruchomości sąsiednie wskazując , iż projektowana siłownia ma powstać w niedużej odległości od ich budynku mieszkalnego. W ocenie wnioskodawców w ścisłej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej taka inwestycja nie powinna być realizowana. Decyzją z dnia [...] r. opartą na przepisie art. 151 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej siłowni wiatrowej. Na skutek złożonego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. na konieczność zbadania oddziaływania elektrowni wiatrowej na nieruchomości sąsiednie co umożliwi określenie kręgu stron postępowania. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wystąpił do inwestora o uzupełnienie wniosku o materiały pozwalające na określenie poziomu hałasu wytwarzanego przez siłownię oraz o informację, jak zostanie zagospodarowana wytworzona energia. W odpowiedzi A. G. złożyła informację, z której wynika (wg dokumentacji producenta), że dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej (40 dB) zostanie osiągnięty przy prędkości wiatru powyżej 10 m/sek. Budynek Państwa J. zlokalizowany jest w odległości ponad 20 m od masztu i 30 m od siłowni, w związku z czym poziom hałasu będzie odpowiednio niższy. W toku postępowania do organu wpłynęły pisma M. K. i B. R., w których nie wyraża się zgody na budowę wnioskowanej siłowni wiatrowej oraz pismo E. i W. J. podnoszących, że dołączony wyciąg z internetu o hałaśliwości siłowni niewiadomego pochodzenia nie określa nadal nazwy siłowni, w związku z tym nie wiadomo, czy w ogóle dotyczy tej inwestycji. Nie zawiera również danych odnośnie odległości z jakiej dokonywano pomiarów . Same uwagi wnioskodawcy są w ich ocenie niewiarygodne. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy przedmiotowej siłowni wiatrowej. W uzasadnieniu przywołano dane wynikające z informacji dostarczonej przez inwestora oraz wskazano na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Stwierdzono, że projektowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie, a zatem brak jest podstaw do uznania E. i W. J. jako stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Odwołania od powyższej decyzji wniosły M. K. i B. R. oraz E. i W. J. M. K. podniosła, iż opinia o braku oddziaływania siłowni na grunty sąsiednie oparta została na informacjach inwestorki oraz danych podanych przez producenta. Zdaniem odwołującej projektowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ zarówno na środowisko jak i zdrowie ludzi. Z tych też powodów wyraża swój sprzeciw wobec realizacji tej inwestycji. Również B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na brak jednoznacznego wskazania poziomu hałasu jaki będzie wytwarzany przez wiatrak. Wskazała na niespójne dane w tym zakresie zawarte w decyzji i stwierdziła, że kwestia hałasu nie została wyjaśniona. Z kolei E. i W. J. wskazali na szkodliwe oddziaływanie inwestycji na najbliższe otoczenie, zarzucili brak uzupełnienia dokumentacji (bo za takie nie mogą być uznane pisemne wyjaśnienia inwestorski). Ich zdaniem informacje te nie są miarodajne i wiarygodne. Niejasne są dla nich odległości wskazane w decyzji: maszt oddalony od ich budynku mieszkalnego na odległość 20 m a turbiny 30 m. Zaproponowali zmianę lokalizacji siłowni. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu, że nie są stronami postępowania. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, iż prowadzone postępowanie dotyczy postępowania wznowieniowego. W ocenie organu jest to o tyle istotne, że odwołujące się B. R. i M. K. brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r. i odwołań od decyzji nie składały. Dalej organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wznowione na żądanie E. i W. J., którzy uważali że są stronami postępowania zakończonego powyższą decyzją, a udziału w nim nie brali. We wszczętym postępowaniu organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie i wykazać czy wnioskodawcy są, czy też nie są stronami zakończonego już postępowania i w zależności od ustaleń podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy wskazując na § 3 ust. 1 pkt. 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stwierdził, że skoro wskazana we wniosku siłownia wiatrowa ma mieć wysokość 12,5 m, to nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących nawet potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Z kolei biorąc również pod uwagę dane producenta odnośnie wytwarzanego hałasu przez pracującą siłownię organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał jako strony postępowania tylko właścicieli nieruchomości sąsiednich, którymi nie są E. i W. J. Kolegium wskazało jednocześnie, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują wprost, kto jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. To orzecznictwo sądowoadministracyjne zajęło stanowisko, iż stroną postępowania o warunki zabudowy jest właściciel działki sąsiedniej. Powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt IV SA 13/95. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. J. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że ze względu na to, iż przepisy nie określają kto jest stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to przy inwestycji o tak negatywnym oddziaływaniu na środowisko i otoczenie, krąg stron postępowania powinien być znacznie rozszerzony. Z danych przyjętych przez organ pierwszej instancji wynika, że poziom emisji hałasu będzie przekroczony zarówno w dzień, jak i w nocy. Skarżąca wskazała też, że jej budynek i posesja znajdują się w bliskiej odległości od planowanej inwestycji. Zarzuciła ponadto niedbałość w rozpatrzeniu sprawy poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji osoby E. G., podczas gdy inwestorem jest A. G. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zasadniczo podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wskazania w uzasadnieniu decyzji E. G., organ stwierdził, że było to wynikiem zwykłej omyłki pisarskiej. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. prostujące powyższą omyłkę. W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania A. G. wskazał na okoliczności uzasadniające oddalenie skargi i podzielił prezentowane w sprawie stanowisko organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ostatnia kwestia (przymiot strony) została w ocenie Sądu ustalona przez organy orzekające bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana sporna inwestycja (dz. Nr 1 i 2). Jest natomiast właścicielką działki (nr 3) oddzielonej od działki inwestycyjnej inną działką (nr 4 i 5). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy właściciele sąsiednich działek mogą a nie muszą być stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przyznanie statusu strony w takim postępowaniu zależy od rodzaju sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Nie sposób jednak podzielić poglądu, jakoby przepisy nie określały, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Wobec braku przepisu szczególnego, do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W obszernym i utrwalonym orzecznictwie na gruncie tego przepisu nie ulega wątpliwości, że interes prawny wynikać musi z norm prawa materialnego. Za takie normy przyjmuje się m.in. normy wynikające z tytułu prawnego do nieruchomości. Kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja może wpływać na nieruchomość skarżącej w sposób, który oddziaływałby na jej interes prawny. Organy obu instancji próbując wyjaśnić tę kwestię oparły się wyłącznie na wyjaśnieniach i dowodach przedstawionych przez inwestora. Dowody te były jednak kwestionowane w toku postępowania przez skarżącą. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie zostało w sprawie wyjaśnione, w jakiej faktycznie odległości położona jest nieruchomość skarżącej w stosunku do planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że najbliżej położony budynek znajduje się w odległości ok. 30 m od planowanej inwestycji. Nie wskazał przy tym, o jaki budynek chodzi. Z kolei z powoływanych przez organy wyjaśnień inwestora wynika, że budynek skarżącej zlokalizowany jest w odległości ponad 20 m od masztu i 30 m od siłowni. Wskazać przy tym przyjdzie, że kwestia tej odległości jest kluczową kwestią przy ocenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wskazać też przyjdzie na brak konsekwencji organów w ustaleniu kręgu stron postępowania. Z załączonego do wniosku szkicu mapowego wynika, choć i to nie zostało przez organy należycie wyjaśnione, że budynki zlokalizowane na sąsiednich nieruchomościach, których właścicieli uznano za strony postępowania, nie znajdują się w bliższej odległości od planowanej inwestycji, aniżeli budynek skarżącej. Nie zostało przy tym wyjaśnione, jakimi kryteriami kierowały się organy ustalając krąg stron postępowania. Jeżeli bowiem organy przyjęły, że interes prawny stronom przysługuje z uwagi na odległość budynków od planowanej inwestycji, to konsekwentnie tym samym kryterium winny się posłużyć oceniając legitymację skarżącej. Wreszcie za błędne należy uznać przyjęcie kryterium braku negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie. Tego rodzaju ustalenie byłoby poprawne w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), albowiem odpowiadałoby treści art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przepisy te nie znajdują jednak zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Oceniając zaś przymiot strony na gruncie art. 28 k.p.a. należy przyjąć, że samo oddziaływanie planowanej inwestycji na inną nieruchomość może stanowić o istnieniu interesu prawnego po stronie właściciela tej nieruchomości. Organy nie dokonały oceny interesu prawnego skarżącej pod tym kątem, ograniczając się jedynie do wyeliminowania negatywnego oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje natomiast kwestia, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Oczywistym jest bowiem, że oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości może mieć miejsce również w przypadku inwestycji, do których nie znajdą zastosowania przepisy rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że jeżeli po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy organy doszłyby do przekonania, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącej, np. chociażby poprzez emisję hałasu, to winny ją uznać za stronę postępowania. W żaden sposób nie będzie to przesądzać jeszcze o losie ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2010 r. Uznanie bowiem skarżącej za stronę dopiero otworzy drogę do przeprowadzenia postępowania, w którym organ będzie miał obowiązek ponownego zbadania, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Całokształt przedstawionych rozważań skłania zatem do przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że nawet, gdyby w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to przy uznaniu skarżącej za stronę postępowania prawidłowe rozstrzygnięcie winno zostać oparte o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe naruszenia kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tej kwestii, pomimo prawidłowego pouczenia skarżącej (art. 210 § 1 powołanej ustawy). Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a także z uwagi na motywy uchylenia kontrolowanych decyzji, Sąd nie odniósł się do dalej idących zarzutów skargi sprowadzających się do kwestionowania poprawności ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Tą kwestią winny się bowiem zająć organy orzekające w ponownym postępowaniu przeprowadzonym z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.