II SA/Gl 432/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalności obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...). nr (...) i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku obecnie skarżąca R. H. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ze "skargą" dotyczącą rozbudowy tartaku przez L. F. na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej. W piśmie tym skarżąca wskazała m.in., że tartak stanowi dla niej uciążliwość, że został rozbudowany w [...] roku, a o żadnym pozwoleniu na budowę nie wie, bo nie brała udziału w takich postępowaniach. Pismo o identycznej treści skarżąca skierowała również do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. Postanowieniem z dnia [...] roku Starosta Z. w oparciu o art. 65 kpa przekazał to pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzając, iż dotyczy ono rozbudowy zakładu bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, co przesądza o właściwości organu. Pismem z dnia [...] roku organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu – rozbudowy tartaku stanowiącego własność L. F.". Jednocześnie wyznaczył termin wizji na terenie posesji. Jak wynika z protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu [...] roku przedmiotem kontroli objęte zostały obiekty, przy których roboty budowlane rozpoczęte zostały w [...] roku. Opisano trzy obiekty: wiatę o wymiarach 14,33m x 10,23m, garaż dwustanowiskowy o wymiarach 7,90m x 5,90m oraz wiatę garażową o wymiarach 3,45m x 5,90m. Stwierdzono, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] roku oraz, że brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor stwierdził ponadto, że tartak istnieje od ok. [...] lat. Pismem z dnia [...] roku L. F. poinformowała organ pierwszej instancji o rozbiórce wiaty, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], organ pierwszej instancji powołując się na art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego (wiaty) tartaku. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na dokonaie dobrowolnej rozbiórki wiaty. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż domagała się kontroli tartaku jako całości, nie zaś wyłącznie wiaty. Ponownie stwierdziła, że obiekty tartaku zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Wskazała, że w planie miejscowym dokonano zmiany przeznaczenia terenu bez jej zgody. Zarzuciła, iż pomimo ustanowienia w sprawie pełnomocnika został on pominięty w dalszym toku postępowania, w szczególności nie zawiadomiono pełnomocnika o wizji w dniu [...] roku. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził, że skoro skarga dotyczyła rozbudowy tartaku, a rozbudowa ta dokonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, to występują podstawy prawne do umorzenia postępowania, albowiem doszło do doprowadzenia rozbudowanego o dodatkową wiatę terenu do stanu poprzedniego przez jej rozebranie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inne kwestie podnoszone przez skarżącą mogą być przedmiotem odrębnych postępowań przed innymi organami. Wskazał m.in., że w kwestii legalności pozostałych obiektów położonych na tym terenie należy zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że nie chodziło jej o obiekt, który został rozebrany lecz o wiatę, pod którą znajdują się pilarka taśmowa i torowisko. Obiekt ten został wybudowany w [...] roku i stale jest modernizowany. Ponownie wskazała na kwestie związane z planem miejscowym, w szczególności na wynikający z dołączonego wypisu z planu zakaz prowadzenia działalności uciążliwej dla środowiska i sąsiednich terenów mieszkaniowych (symbol planu S107PC). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do rozważań co do zgodności z prawem kontrolowanych aktów, na wstępie stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji od samego początku tj. od jego wszczęcia na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku, dotknięte było wadami polegającymi na uchybieniu przepisom procedury administracyjnej. Organy skupiły się bowiem na ustaleniu, że sprawa samowoli budowlanej dotyczy wyłącznie obiektu wiaty, którą inwestor dobrowolnie rozebrał po przeprowadzeniu w dniu [...] roku kontroli. Tymczasem z wystąpień skarżącej (począwszy od "skargi" z [...] roku) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż chodzi jej o więcej niż jeden obiekt budowlany, a ponadto, że chodzi o obiekty, które w dacie złożenia tej "skargi" już istniały. Organy obu instancji pominęły te okoliczności. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że budowę kontrolowanych obiektów rozpoczęto w [...] roku. Zatem nie mogły to być obiekty, których kontroli domagała się skarżąca. Ponadto w protokole kontroli jest mowa o trzech obiektach, podczas gdy do umorzenia postępowania doszło na skutek rozbiórki tylko jednego z nich. Już z samego tego tylko powodu postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Nie zrozumiałym przy tym jest, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji poucza skarżącą o możliwości zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, podczas gdy rozpoznaje odwołanie od decyzji tego organu wydanej właśnie na skutek interwencji skarżącej. W sprzeczności pozostaje także określenie przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o jego wszczęciu z określeniami tego przedmiotu w treści kontrolowanych decyzji. Za słuszny należy także uznać zarzut naruszenia art. 40 kpa w związku z ustanowieniem przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika. Wskazując na powyższe stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ustalenia organów obu instancji dokonane z naruszeniem powołanych przepisów doprowadziły w efekcie do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazało, że oba orzeczenia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 p.s.a. Sąd nie odniósł się do tych zarzutów skarżącej, które dotyczyły spraw wykraczających poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż nie mogły one być objęte kontrolowanym postępowaniem. W tych kwestiach trafnie organ odwoławczy wskazał skarżącej na organy właściwe do ich załatwienia. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z powyższych wywodów. W szczególności organ pierwszej instancji dokona kontroli legalności względem wszystkich obiektów budowlanych związanych z rozbudową tartaku. Rozważy także z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia kontroli względem pozostałych obiektów (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). W zależności od ustaleń poczynionych w wyniku tej kontroli będzie kontynuował postępowanie w trybie przewidzianym przepisami prawa budowlanego. Jeżeli natomiast okaże się, że w stosunku do różnych obiektów budowlanych względnie ich części konieczne będzie prowadzenie postępowania w różnych trybach, wtedy rozdzieli te postępowania i poprowadzi je odrębnie w stosunku do danych obiektów.