II SA/Gl 432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518; obecnie j.t. Dz. U. z 2015, poz. 782 ze zm. – dalej u.g.n.) odmówił zwrotu nieruchomości niezabudowanej, położonej w T. przy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni 1247 m2, km 1, zapisanej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia 11 września 2008 r. J. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa - [...] w T. na mocy decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nr [...] z dnia [...] r. na cele realizacji budowy osiedla "O" i "O1". Na mocy decyzji Prezydenta Miasta T. nieruchomość o powierzchni 10815 m2, składająca się z działek: [...],[...],[...],[...],[...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta T. z postępowania i wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie ważności umowy przekazania nieruchomości przez Gminę T. do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "C" z siedzibą w T. w zakresie wniesienia przez Gminę na rzecz Spółki aportu rzeczowego w postaci nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...] ustalono, że umowa notarialna zawarta w dniu [...] r., Rep. [...] jest nieważna w części obejmującej m. in. nieruchomości oznaczone obecnie jako działka [...] o powierzchni 1247 m2. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono, iż przedmiotowa działka jest niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta trawą. Jednakże w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie organ I instancji ocenił, że cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie działką [...] został zrealizowany, a co za tym idzie jej zwrot nie jest możliwy zgodnie z art. 136 u.g.n. Stan zagospodarowania miasta T. w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o zwrot potwierdza realizację celu wywłaszczenia. Budowa miasta to nie tylko budynki mieszkalne, ale również infrastruktura społeczna i techniczna w postaci uzbrojenia terenu, dróg, parkingów, garaży i małej infrastruktury z parkami i skwerami. Przedmiotowy teren stanowi pas zieleni przy wykopie kolejowym z gęstą siecią uzbrojenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik J. B. Zaskarżył ją w całości zarzucając m. in.: 1. naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez niedochowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2. sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenie został zrealizowany. 3. pominięcie oraz brak powołania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisów KPA, 4. pominięcie oraz brak odniesienia się do twierdzeń wnioskodawcy, w szczególności jak w piśmie z dnia 5 maja 2013 r. i 11 marca 2014 r. - co doprowadziło do jednostronnej oraz ograniczonej analizy materiału dowodowego sprawy, 5. naruszenie art. 24 k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Prezydenta m. T. wykonującego zadania administracji rządowej - który został postanowieniem Wojewody [...] wyłączony od udziału w postępowaniu. 6. przyjęcie w uzasadnieniu wbrew treści decyzji o wywłaszczeniu, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w ramach "realizacji narodowych planów gospodarczych" bez wskazania konkretnie jakich, z jakiej daty i jakiej treści. 7. nieustalenie jaki istniał cel wywłaszczenia w świetle sprzecznych treści pism zgromadzonych w sprawie, 8. nieustalenie na jakiej podstawie prawnej oraz kiedy - począwszy od [...] r. następowało wejście w teren (na sporną działkę) i dokonywanie instalacji urządzeń przesyłowych, 9. niewskazanie na podstawie jakich pozwoleń budowlanych dokonano instalacji urządzeń, przed i po wywłaszczeniu. 10. niewskazanie z jakich przyczyn faktycznych i prawnych położenie instalacji stanowi negatywną przyczynę zwrotu działki - wobec możliwości i zgody na ustanowienie służebności przesyłu. 11. nieodniesienie się do ustalenia służebności przesyłu. 12. nieodniesienie się do możliwości częściowego zwrotu nieruchomości, 13. przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo wcześniejszego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotowa działka jest niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta trawą, 14. niewyjaśnienie, czy przekazanie działki aportem podmiotowi komercyjnemu było realizacją celu wywłaszczenia skoro w/w Spółka nie miała żadnego związku z budową bądź funkcjonowaniem osiedla O, O-1, 15. niewyjaśnienie dlaczego wobec zbędności działki na cel wywłaszczenia Gmina T. przekazała (zbyła) działkę Spółce, a nie zwróciła jej właścicielowi, 16. niewyjaśnienie, czy i jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w datach montażu instalacji oraz wywłaszczenia i jaki związek miał plan realizacyjny osiedla O, O-1 z tym planem zagospodarowania skoro nie obejmował spornej działki, 17. niewyjaśnienie, jaka część spornej działki miała ewentualny związek z budową osiedla O i O-1 oraz na jakiej podstawie, 18. nieodniesienie się do zapisu KW, iż sporna działka stanowi "zurbanizowany teren niezabudowany". Wojewoda [...] decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a, art. 136, art. 137 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania J. B., od decyzji Starosty [...] z [...] r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że rozpoznanie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. Nie budzi wątpliwości organu nadzoru, że działka nr [...], z powierzchni której powstała działka nr [...], będąca przedmiotem postępowania o zwrot, została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego "O" i "O1" w T. Bezspornym jest również to, że do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani też nie urządzono na niej zieleni, która stanowiłaby element tego osiedla. Jak wykazały oględziny nieruchomości, przeprowadzone [...] r., przedmiotowa działka porośnięta jest samosiejkami drzew. Odnosząc się natomiast do faktu wybudowania na spornej nieruchomości w latach 70, 80 i 90 linii przesyłowych takich jak ciepłociągi, gazociągi, linia kablowa 20 kV stanowiąca podstawowe zasilanie osiedla "O", sieć wodociągowa oraz ośmiootworowa kanalizacja teletechniczna, Wojewoda stwierdza, że nie stanowią one podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości. Wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria opierają się bowiem na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia albo z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, albo z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. To z kolei zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionego. Z uwagi na powyższe ustalenia, jak również na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości właściwym staje się zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Organ zastrzegł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] oprócz zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego w dalszej kolejności przeprowadzi rozprawę administracyjną, której termin wyznaczy zgodnie z art. 92 k.p.a. W trakcie rozprawy strony będą miały możliwość zapoznania się z treścią opracowania, jak również przedstawienia swoich wniosków i żądań, do których organ ma obowiązek się ustosunkować. Ponadto organ dokona waloryzacji odszkodowania na dzień zwrotu. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującego dotyczącego kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T., który został wyłączony od udziału w tym postępowaniu Wojewoda wskazuje, że faktycznie organ ten nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu i nie powinien brać w nim udziału. Naruszenie to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej i nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła Gmina Miasta T., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 136 i 137 u.g.n. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona decyzja Wojewody jest wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a przez to sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym. Nadto sprzeczna jest z aktualną linią orzecznictwa, która dotyczyła odmowy zwrotu sąsiedniej nieruchomości położonej w tym samym pasie drogowym wzdłuż ul. [...] w T., przez którą przebiega ta sama infrastruktura co przez działkę wnioskowaną do zwrotu w niniejszym postępowaniu. Skarżąca przywołuje treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 1200/00, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż: "cel wywłaszczenia, którym była budowa miasta, nie ogranicza się do stawiania budynków mieszkalnych, ale obejmuje tworzenie całej infrastruktury miejskiej, niezbędnej do zaspokojenia różnorakich potrzeb mieszkańców. Nie wymaga dowodu ogólnie znana okoliczność, że po wywłaszczeniu w szybkim tempie doszło do wielkiej rozbudowy miasta T., a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany". Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wyznacza kierunek w jakim winno się rozpatrywać sprawy związane z wywłaszczeniem nieruchomości, ale, co najważniejsze, ma charakter wiążący dla organów administracji publicznej. W podobnym stanie faktycznym zapadło również orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 145/ 13. Posadowienie na nieruchomości podziemnej infrastruktury stanowi infrastrukturę społeczną i techniczną, potwierdzającą realizację celu wywłaszczenia związanego z budową Osiedla O i O1 w T. Dlatego też stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe. W analogicznej sprawie, a dotyczącej działki [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podając w uzasadnieniu swojego stanowiska, iż budowa miasta nie ogranicza się do stawiania budynków mieszkalnych, ale obejmuje tworzenie całej infrastruktury miejskiej, niezbędnej dla zaspokojenia różnorakich potrzeb mieszkańców. Jest to sąsiednia działka do działki [...], przez którą również przebiega podziemna infrastruktura. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację dodając, że powołane w skardze rozstrzygnięcia zapadały w innych stanach faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" określa art. 137 tej ustawy, w którym zawarta została definicja legalna tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego przepisu przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, stwierdzono, że oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu) i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania o zwrot, została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego "O" i "O1" w T. Wskazuje na to przede wszystkim uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] r. Na przedmiotowej działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani też nie urządzono na niej zieleni, która stanowiłaby element składowy tego osiedla. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] r. wskazały, że przedmiotowa działka porośnięta jest samosiejkami drzew. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 6 marca 2015 r., sygn. II SA/Kr 70/15, wybudowanie infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, chyba że samo wybudowanie infrastruktury technicznej stanowiło cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia był jednak zupełnie inny, czyli budowa osiedla. Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA z 26 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1082/13, przeszkodą do zwrotu nieruchomości nie może być także budowa infrastruktury technicznej, która przebiega pod działką. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (tak też np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 235/10). Wystarczające jest tu ustanowienie służebności. Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi, że przywołane tam orzecznictwo winno świadczyć o jej zasadności. Argumentacji tego rodzaju przeczą wskazane wyżej wyroki sądów administracyjnych, które są bardzo aktualne. Sąd przy tym nie dokonuje tu kontroli innych rozstrzygnięć administracyjnych wskazanych w skardze. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz 136 i 137 u.g.n. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalsza argumentacja stron będzie mogła być przedstawiana w toku kolejnych czynności. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.