II SA/Gl 435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. rozpatrując po raz trzeci sprawę, ustalił na wniosek Z. M. warunki zabudowy dla budowy garażu o pow. zabudowy [...] m2 na działce nr A k.m. [...], położonej przy ul. A w D.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Pierwszą decyzję Prezydenta Miasta D. zapadłą w przedmiotowym postępowaniu w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pierwotnie utrzymało w mocy, następnie jednak działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. uchyliło to swoje orzeczenie i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło drugą z kolei decyzję Prezydent Miasta D. z dnia [...] r. i ponownie przekazało sprawę do rozpatrzenia temu organowi. Od wydanej po raz trzeci przez Prezydenta Miasta decyzji, podobnie jak i od wcześniejszych, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł P. P. właściciel sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji działki nr B km [...] położonej przy ul. A nr X w D.. W odwołaniu tym domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 30 § 4, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 106 § 5 k.p.a., a także narusza ono prawo materialne, a w szczególności art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. a,b,c,d, art. 61 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 § 5 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ). Rozwijając podniesione zarzuty odwołujący się wskazał, że mimo iż w toku postępowania zmarła współwłaścicielka nieruchomości M. M. organ I instancji nie zawiesił postępowania w sprawie i nie wezwał do udziału w nim jej następców prawnych. Podał, że decyzja Prezydenta Miasta została mu doręczona bez załącznika graficznego wymienionego w pkt [...] decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez tą samą osobę, która następnie ją zatwierdziła. Decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie odnoszące się do szczegółowego usytuowania inwestycji na działce, a to w odległości 1,5 m od granicy działek nr C i D, których właścicielem jest Gmina D., a tym samym nie uwzględnia ona stanowiska SKO w K. zajętego w jego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej. Zdaniem odwołującego w pkt [...] decyzji nieprawidłowo ustalono także intensywność wykorzystania terenu działki ograniczając jej powierzchnię biologicznie czynną do 30 % gdy w nieobowiązującym już planie miejscowym powierzchnia biologicznie czynna działek położonych na tym obszarze wynosiła 50 %. Takie też warunki zabudowy ustalono dla działki nr B, a zatem ustalenie w tej kwestii odmiennych wymogów dla sąsiedniej działki narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. P. P. podniósł także, że decyzja organu I instancji nie określa sposobu odprowadzania wód deszczowych i sposobu odwodnienia terenu mimo, że na działce przeznaczonej do zainwestowania wody gruntowe występują na głębokości ok. 0,80 m. W efekcie może to spowodować przesiąkanie wody na jego działkę i do obiektów na niej wybudowanych. Odwołujący się obszernie też odniósł się do ustalonego w pkt [...] decyzji warunku obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a to z ul. A przez działkę nr E. Ustalenie to zostało wprowadzone do decyzji mimo, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej ( ul. B ) poprzez działkę nr F będącej także własnością inwestora. Na należącej zaś do Gminy D. działce nr E, która nie jest drogą publiczną, ani też drogą wewnętrzną, ustanowiona została natomiast służebność gruntowa na rzecz działki nr B. Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D.. W uzasadnieniu wskazało, że przeprowadzona analiza obszaru objętego badaniem wykazała, że stanowi on teren zabudowy jedno i wielorodzinnej. Zważywszy zatem, że garaże należy kwalifikować jako element tej zabudowy to należało uznać spełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim charakter informacyjny, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podało, że obowiązek doręczenia do wiadomości właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu decyzji ustalającej warunki zabudowy konkretnej nieruchomości powstaje w sytuacji wydania takiego aktu dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, a zatem "śmierć współwłaścicielki na przedmiotowym etapie procesu inwestycyjnego mającym charakter informacyjny, nie jest zagadnieniem prejudycjalnym dla tego postępowania". Uznając zasadność zarzutu dotyczącego niedoręczenia odwołującemu się załącznika graficznego do wydanej decyzji SKO uznało, że nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący skrupulatnie korzysta z przysługujących mu uprawnień przeglądania akt sprawy. Zdaniem organu odwoławczego pozbawiony podstaw prawnych był też zarzut dotyczący sporządzenia projektu decyzji przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, gdyż posiada on stosowne uprawnienia. SKO uznało także, że brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska odwołującego się dotyczącego niezgodności między zapisami zawartymi w przedmiotowej decyzji, a ustaleniami nieobowiązującego już planu miejscowego oraz nie zgodziło się z zarzutem odnoszącym się do ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta Miasta związanych z obsługą komunikacyjną terenu inwestycji przez działkę nr E. Wskazało, że na działce tej została wykonana droga utwardzona, a okoliczność, iż obciążona jest ona również służebnością drogową na rzecz działki B nie może oznaczać wyłączności w korzystaniu z niej tylko przez właścicieli i użytkowników działki na rzecz, której służebność ta została ustanowiona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. P. domagał się uchylenia w całości opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając ich wydanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego. W motywach i przytoczonych podstawach prawnych skargi powtórzona została argumentacja zamieszczona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania oraz pominęło wskazane przez niego dowody, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. Powyższe doprowadziło także, zdaniem skarżącego, do naruszenia przez SKO wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakwestionował on także pogląd organu odwoławczego co do charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazując, że nie jest to tylko informacja o terenie, lecz decyzja ta rozstrzyga co do istoty czy dana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie i wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wskazując, że zarzuty na jakich została oparta skarga zostały już podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem należy wskazać, ze w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane < Dz. U. nr 93, poz. 888> ) na inwestorze ciąży wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe powoduje, że oceniając charakter prawny rozstrzygnięć zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy terenu, nie można wprost odwoływać się dorobku orzeczniczego wypracowanego na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz należy każdorazowo badać zgodność i różnice występujące między tymi dwoma ustawami. Wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą jednak projektanta ( art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Tym samym należy uznać za zasadny zarzut skargi, że Prezydent Miasta określając w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu budowlanego względem granic sąsiednich działek przekroczył swoje uprawnienia wynikające z przepisów u.p.z.p. Co się tyczy podniesionego w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutu skarżącego dotyczącego niezamieszczenia w decyzji ustaleń odnoszących się do warunków związanych z wykonaniem kanalizacji deszczowej i odwodnienia gruntu przywołać należy tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 ( ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), która zachowuje aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów. Zgodnie z tą tezą ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego ( o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ) może następować zatem, zdaniem Sądu, tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Na akceptację zasługuje natomiast zarzut skargi dotyczący braku udziału w kontrolowanym postępowaniu wszystkich współwłaścicieli działki nr A. Wynikające z treści prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy są, bowiem objęte szczególną ochroną przewidzianą w przepisach prawa cywilnego oraz w powołanych wyżej przepisach u.p.z.p. Na tej podstawie należy więc stwierdzić, że zarówno właścicielowi, jak i użytkownikowi wieczystemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości , do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny. Stanowisko takie było powszechnie przyjmowane w orzecznictwie NSA na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) i zdaniem Sądu należy go także zaaprobować na gruncie obowiązującej u.p.z.p. W tym stanie rzeczy niezrozumiały był zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd Kolegium odnoszący się do oceny zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to w związku ze śmiercią współwłaścicielki działki i braku powiadomienia jej następców prawnych o toczącym się postępowaniu. Zdaniem Kolegium obowiązek doręczenia właścicielowi do wiadomości decyzji ustalającej warunki zabudowy powstaje dopiero w sytuacji wydania takiego aktu dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Jak się zdaje pogląd ten został wywiedziony z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., który jest w zasadzie powieleniem regulacji przewidzianej w art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis odnieść jednak należy przede wszystkim do sytuacji prawnej osób ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy i niebędących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. W świetle unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w Kodeksie cywilnym brak jest podstaw do przyjęcia na jego podstawie poglądu, że współwłaścicielom nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy przysługuje status strony postępowania dopiero w sytuacji wydawania takiego aktu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu Sąd stwierdził m.in., że decyzja Prezydenta Miasta D. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada w pełni wymaganiom określonym w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej w szczególności w sposób niewłaściwy zostały określone warunki odnoszące się do obsługi komunikacyjnej działki nr A. Jak wynika z punktu [...] tej decyzji wspomniana obsługa komunikacyjna odbywać się ma przez utwardzoną działkę nr E oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr" stanowiącą własność Gminy D.. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z ewidencji gruntów dołączonego do wniosku inwestora wynika, że stanowiąca własność Gminy działka E jest działką budowlaną, a jako droga jest ona wykorzystywana tylko w ok. 13 %. W aktach sprawy znajduje się także, stanowiąca załącznik do odwołania skarżącego z dnia [...] r., fotokopia wyrysu z mapy ewidencji gruntów z którego wynika, że droga ta biegnie wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr E, a przewidziana do zainwestowania działka nr A graniczy z nią od strony południowo-wschodniej. Zauważyć wreszcie należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury posiadał stosowne upoważnienie Prezydenta Miasta do obciążenia tej nieruchomości prawem przejazdu i przechodu na rzecz właściciela działki nr A. Analizując powyższą kwestię Sąd uznał jednak także, że nie można zaakceptować argumentów skarżącego dotyczących naruszenia jego praw związanych z wcześniej ustanowioną na działce nr E służebnością gruntową i zaaprobował jako zgodne z prawem stanowisko zajęte w tej kwestii przez Kolegium. Zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Mapa ta stanowiąca stosownie do § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy część graficzną decyzji o warunkach zabudowy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z treści zaś tego przepisu wynika, że winna to być kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona w skali 1 : 500 lub 1 : 1000. Decyzja organu I instancji nie zawiera jednak części graficznej. Do decyzji tej został dołączony jedynie załącznik składający się z części tekstowej i graficznej zawierający wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. W części graficznej tego załącznika nie zamieszczono też informacji w jakiej skali została wykonana mapa na kopii której został on sporządzony oraz czy jest ona zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja Prezydenta Miasta D. została wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., chociaż dołączona w formie załącznika do decyzji analiza tekstowa obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej jest bardzo uboga. Zdaniem Sądu przeprowadzona analiza intensywności wykorzystania terenów sąsiednich działek zamieszczona w tym załączniku zezwalała jednak Prezydentowi Miasta D. na umieszczenie w decyzji zapisu zezwalającego na ograniczenie do 30 % powierzchni biologicznie czynnej terenu działki przewidzianej do zainwestowania. Tym samym zarzut skarżącego kwestionujący ten zapis należy uznać za nieuzasadniony. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności zaś wyda decyzję zawierającą część tekstową i graficzną oraz dołączy do niej stosowne załączniki zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W decyzji tej pominięte zostaną też ustalenia dotyczące szczegółowego usytuowania na działce planowanego obiektu. Decyzja ta powinna także uwzględniać stanowisko Sądu dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. O toczącym się postępowaniu organ ten zawiadomi wreszcie następców prawnych zmarłej M. M.. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b i c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 i art. 205 P.p.s.a.