II SA/Gl 436/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nałożył na B. S. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w S. od strony budynku nr [...] przy ulicy [...] – w terminie do dnia 31 lipca 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego, powołując się na wyniki przeprowadzonych oględzin, wskazał, że w ścianie szczytowej budynku przy ulicy [...] w S. stwierdzono istnienie otworów okiennych, które wykonane zostały bez zgody właściwego organu. Ściana budynku z otworami okiennymi oddalona jest od granicy sąsiedniej działki o 330 cm. Zdaniem organu stanowi to naruszenie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), zgodnie z którym wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 metry od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W kolejnych rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych warunek ten pozostał niezmieniony, co oznacza, że nie jest możliwe sytuowanie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie oddalonej od granicy działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż 4 metry. Należało zatem orzec o obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. S. podnosząc, iż w jej ocenie zachodzi podstawa do zmniejszenia odległości ściany granicznej budynku do 3 metrów, tym samym zachodzą warunki do zalegalizowania okien w ścianie budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, uchylił natomiast tę decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W pisemnych motywach decyzji organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie wywiódł, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie zrealizowanych otworów okiennych (dwóch na poddaszu wykonanych w maju 2003 r. i jednego na parterze w latach 1986-1993) w ścianie budynku usytuowanego w odległości 330 cm od granicy z działką sąsiednią. Jest to bowiem niezgodne z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, narusza to również postanowienia kolejnych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, w tym obecnie obowiązującego. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zrealizowane roboty budowlane nie mogą być zalegalizowane, stąd zasadnie orzeczono o obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Uchylenie rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonego terminu do wykonania nałożonego obowiązku uzasadnione jest tym, iż w tej części orzeczenie to nie posiadało podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. zakwestionowała stanowisko organów, iż nie jest możliwe zalegalizowanie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku. Od czasu wykonania okna w kuchni na parterze upłynęło już ponad 20 lat, poza tym wykonanie otworów okiennych znacznie poprawiło komfort zamieszkania zarówno na parterze, jak i na drugim piętrze. Skarżąca wyraziła zapatrywanie, że podstawę prawną do legalizacji otworów okiennych może stanowć art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów, które sąd administracyjny nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia i jednocześnie obliguje przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Przedmiotem skargi jest decyzja, na mocy której nałożono na skarżącą "obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego ściany szczytowej budynku mieszkalnego ...". Tak sformułowany nakaz zawarty w decyzji może budzić wątpliwości co do jego wykonalności. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno zostać sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie i w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do treści tzw. osnowy decyzji. Zatem, rozstrzygnięcie musi być tak zredagowane, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Przede wszystkim adresat decyzji (osoba, do której skierowany został nakaz), powinna zrozumieć treść obowiązku, zakres nakazanych robót do wykonania. W przypadku niewykonania nałożonego w ostatecznej decyzji obowiązku może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest już uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie może przeto badać zasadności wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji, gdyż nie może się "mieszać" w sprawy, które rozstrzygał inny organ. Zresztą merytoryczne rozpatrywanie sprawy prowadziłoby do niepotrzebnego i niedopuszczalnego dublowania działalności organów rozstrzygających w sprawie (por. Roman Hauser, Zbigniew Leoński – Egzekucja administracyjna, Komentarz - Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, str. 58). Nie może również ujść z pola widzenia i ta istotna okoliczność, że brak poprawnego rozstrzygnięcia nie uprawnia do żądania przez organ egzekucyjny lub stronę wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 112 § 2 Kpa, poza tym niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi jedną z podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym sprawy, zachodzą daleko idące wątpliwości co do wykonalności tej decyzji. Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin w dniu [...] r. wynika, że w ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] w S. istnieją cztery okna, w tym trzy usytuowane na poddaszu, a jedno na parterze budynku. Z nieprecyzyjnych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż zamiarem organu było orzeczenie o likwidacji jedynie trzech otworów okiennych, bowiem jeden z tych otworów miał zostać wykonany legalnie. Rodzi się zatem wątpliwość, które z otworów okiennych zgodnie z decyzją mają zostać zlikwidowane. Zgodnie z tym co powiedziano nakaz wykonania obowiązków winien jednoznacznie wynikać z rozstrzygnięcia, nie zaś z uzasadnienia decyzji, niedopuszczalne zaś jest domniemywanie intencji, jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Już tylko ze wskazanych powodów nie mogą się ostać w obrocie prawnym obie decyzje. Dokonując kontroli legalności wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy w jej całokształcie zgodzić się przyjdzie z poglądem, iż postępowanie winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i to bez względu na czas wykonania otworów okiennych. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że roboty budowlane polegające na wykuciu otworów okiennych stanowią przebudowę obiektu i wykonane zostały samowolnie, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Zatem nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju roboty wykonane zostały przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., międzyczasowy przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy nie mógł znaleźć zastosowania, jako że roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego ustawodawca traktuje jako roboty inne niż budowa (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Z tego względu nieusprawiedliwony jest zarzut skarżącej o niezastosowaniu przez organy przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., który to przepis odnosił się do budowy. W tej sytuacji skoro bezspornym jest, iż powyższe roboty budowlane wykonane zostały samowolnie, nie jest istotnym, czy w dacie ich realizacji sposób wykonania robót odpowiadał obowiązującym wówczas przepisom techniczno-budowlanym. Oznacza to, że ocena skutków samowoli budowlanej winna zostać dokonana nie tylko biorąc pod uwagę obowiązujące w dacie orzekania przepisy ustawy Prawo budowlane, ale również obowiązujące przepisy wykonawcze, w tym techniczno-budowlane. Nie ma więc znaczenia czy wykonanie otworów okiennych odpowiadało wymogom wynikającym z nieobowiązujących już przepisów, skoro ocena taka winna być dokonana biorąc pod uwagę wyłącznie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Takiej oceny orzekające w sprawie organy nie dokonały. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że wskazane uchybienia przepisom postępowania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceny materiału dowodowego (art. 80 Kpa) i przede wszystkim poprawnego zredagowania osnowy decyzji (art. 107 § 1 Kpa ) mogły mieć wpływ i to istotny na ostateczny wynik sprawy. Dodatkowo wobec stosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), organy naruszyły prawo materialne przez zastosowanie tej normy i niezastosowanie obowiązującym przepisów techniczno - budowlanych. Stwarza to podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Wobec uwzględnienia skargi z mocy art. 152 Ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nie rozstrzygnięto natomiast w orzeczeniu kończącym postępowanie o kosztach z tego względu, że pełnomocnik skarżącej będący adwokatem do chwili zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 Ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego dążył będzie do poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy mając na względzie, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie oznacza to potrzebę dokładnego ustalenia ilości otworów okiennych, miejsca ich usytuowania w ścianie budynku od strony działki sąsiedniej, parametrów tych otworów. Wypowiadając natomiast pogląd o tym, że część otworów jest wykonanych legalnie należy wyjaśnić i wskazać, na jakiej podstawie organ wyprowadza taki wniosek. Niezbędnym więc będzie odwołanie się do ustaleń i warunków pozwolenia na budowę budynku oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Po poprawnym ustaleniu stanu faktycznego organ wyda decyzję, której rozstrzygnięcie powinno być zredagowane jednoznacznie i precyzyjnie, zaś uzasadnienie zrozumiałe ze wskazaniem przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Uwzględni również organ ocenę prawną co do potrzeby stosowania obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych przy ocenie skutków samowoli polegającej na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.