II SA/Gl 436/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi L. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/328/2023/1194 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...]. Prezydent Miasta J. decyzją z 28 grudnia 2022 r., działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 2, 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm. – dalej u.d.w.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił L.P. (dalej "skarżący", "strona") przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu wskazano m. in., że wniosek strony dotyczy adresu zamieszkania, na który został już przyznany dodatek węglowy. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony. W jego wyniku potwierdził, fakt zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach dwóch gospodarstw domowych ogrzewanych współdzielonym źródłem ciepła. Jednak strona nie podjęła działań związanych z ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swojego lokalu, co spowodowało wydanie decyzji odmownej. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniosła od niej odwołanie. W odwołaniu wymieniła cechy, mające świadczyć o odrębności lokalu. Jednocześnie wskazała, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jego lokalu. Decyzją z 2 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. Według Kolegium ze względu na treść art. 2 ust. 3c u.d.w. obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Względy logiki nakazują bowiem stwierdzenie, że o braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. W tym kontekście Kolegium wskazało, że według akt sprawy (wywiad środowiskowy oraz oświadczenie strony z 22 grudnia 2022 r. ) strona nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. Tym samym strona nie spełniła przesłanek ustawowych, od których uzależnione jest przyznanie dodatku węglowego. W skardze na decyzję Kolegium strona wniosła "o zmianę decyzji i przyznanie (...) dodatku węglowego". Skarżący podniósł, że niezwłocznie po zmianie ustawy uzyskał w urzędzie informację, że nie ma możliwości, aby w terminie wskazanym w przepisach uzyskać odrębny adres dla lokalu w budynku. Ponadto według informacji uzyskanych przez stronę w tym urzędzie, "są znaczne wątpliwości prawne w ogóle co do możliwości nadania adresu lokalowi w budynku". Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wniosło jednocześnie o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 2 lutego 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 28 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.w. W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącego o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy. W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Stosowanie powyższego, wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Ze względu na treść przytoczonych przepisów, Zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania omawianego tutaj wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 22 grudnia 2022 r., wedle którego nie podjął on kroków formalnych w celu nadania odrębnego adresu jego miejsca zamieszkania tj. lokalowi na piętrze budynku. Według Kolegium treść tego oświadczenia nie pozwala przyjąć, że po stronie skarżącego zachodził brak możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do 30 listopada. O braku takiej możliwości można mówić wyłącznie wtedy, gdy została podjęta próba dokonania omawianej tutaj czynności. Jednak w ocenie Sądu stanowiska tego, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie można uznać za prawidłowe. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyrokach z 29 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Gl 391/23 i z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Natomiast ze złożonego przez skarżącego oświadczenia z 22 grudnia 2022 r. nie wynika, czy w określonym przez ustawę terminie było bądź nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu. Tym samy organ winien był wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia dotyczącego wskazanej powyżej możliwości ustalenia odrębnego adresu, czego jednak nie uczynił. Organ zobowiązany był zatem skierować do strony wezwanie o wskazanej wyżej treści, zawierające pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania – na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w. W przypadku zaś złożenia takiego oświadczenia obowiązkiem organu była ocena, czy w jego świetle brak odrębnego adresu spowodowany jest faktycznie tym, że jego ustalenie nie było możliwe, czy też wynikało wyłącznie z tego, że skarżący mając możliwość ustalenia takiego adresu z tej możliwości nie chciał skorzystać. Tymczasem kwestie te nie zostały wyjaśnione. Nie uprawniony jest przy tym pogląd Kolegium, że tylko strona która podjęła kroki zmierzające do ustalenia odrębnego adresu może powoływać się brak możliwości jego ustalenia. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia do podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do uzyskania odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). W konsekwencji odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była przedwczesna. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy ze względu na niewyjaśnienie przedstawionych powyżej zagadnień stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełnił prawidłowo obowiązków wynikających ze wskazanych tutaj przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku Kolegium w tym zakresie i braku żądania strony skarżącej o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.