II SA/Gl 437/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik firmy [...] Sp. z o.o. w G., mgr inż. arch. S. L., zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji p.n. "Budowa zespołu mieszkaniowego – G., ul. [...] Etap [...] – układ komunikacyjny (zakres drogi publicznej wraz ze zjazdami indywidualnymi i łącznikiem do ul. [...] oraz chodniki i dojścia piesze do budynków). Wniosek nie wskazywał działek, na których inwestycja miałaby być zrealizowana. Do wniosku pełnomocnik dołączył natomiast oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym M. S., prezes Zarządu [...] podała, iż posiada prawo do dysponowania [...] działkami, w tym [...] z tytułu własności. W trakcie postępowania, o którego wszczęciu powiadomiono właścicieli i współwłaścicieli działek, J. L., W. M. – R., K. R., I. P. oraz H. R. wnieśli pisemne zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta G. zobowiązał Inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów. Na wniosek inwestora postanowieniem z dnia [...]r. zawieszono następnie prowadzone postępowanie i podjęto je postanowieniem z dnia [...]r.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na: 1) budowę drogi dojazdowej przy ul. [...], na dz. nr [...] oraz w niewielkim fragmencie na dz. Nr [...] (arch [...]) 2) budowę drogi na dz. [...] stanowiącej ulicę [...] dla realizowanego zespołu mieszkaniowego w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej ze zjazdami na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb Z.) w G. wraz z budową placu manewrowego na dz. nr [...] W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wymagana dokumentacja została przez inwestora uzupełniona pozwalając na ustalenie, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentował także, że w trakcie postępowania niektóre strony wnosiły zastrzeżenia, udzielono im jednak cyt. "wyczerpujących wyjaśnień". Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli S. T. i S. T. (części nagłówkowej wskazano także K. T., E. T. i E. T. jednak osoby te nie podpisały odwołań, nie zostały też do tego wezwane przez organ). W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż jako współwłaściciele działki [...] (arch. [...]) nie wyrazili zgody na dysponowanie terenem tym na cele budowlane, nie ustanowili też służebności. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli też W. M.-R. oraz K. R. wskazując w uzasadnieniu, iż ich zdaniem nie ma potrzeby budowania dodatkowej wewnętrznej drogi, sprzecznej zresztą z planem zagospodarowania przestrzennego, i mnożenia w konsekwencji ciągów komunikacyjnych powodujących zagęszczenie ruchu drogowego wokół stanowiącej ich własność posesji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. i przekazał sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpoznania (notabene błędnie podając w części nagłówkowej, iż odwołanie zostało wniesione m.in. przez E. T. pomimo, że strona odwołania nie podpisała, pomijając z kolei z niewyjaśnionych w decyzji przyczyn odwołanie S. T.). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wymienione w decyzji organu I instancji projektowane drogi znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po zachodniej stronie ul. [...], stanowiącego część dzielnicy Z. w G.", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...]r., nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z [...]r., poz. [...]. Plan ten obejmuje część dzielnicy Z. i szczegółowo wyznacza przeznaczenie i funkcje terenu, dla którego został sporządzony. Zgodnie z tymże planem, teren na którym znajdują się projektowane ulice, oznaczony jest symbolem [...]. Układ komunikacyjny obsługujący przedmiotowy teren stanowi droga oznaczona symbolem [...] (ul. [...] - działka nr [...]), która łączy się z ul. [...] (symbol [...]) poprzez ul. [...] i jej przedłużenie (symbol [...]). Natomiast zaskarżoną decyzją udzielono pozwolenia na budowę drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] - na działkach nr [...] i nr [...] - przewidzianych w planie pod ciągi piesze i ścieżki rowerowe - oznaczonych symbolem [...]. Dokonane ustalenia, zdaniem organu, pozwalają podzielić zarzuty podniesione w odwołaniu przez W. M.-R. i K. R. - o niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organ II instancji zaakcentował też, odnosząc się do zarzutów S. T., iż działka nr [...] stanowi współwłasność [...] osób, a w aktach sprawy brak jest ich zgody na dysponowanie przez inwestora tą nieruchomością. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik firmy [...] Sp. z o.o. w G., radca prawny M. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze zarzucił wydanej przez Wojewodę [...] decyzji: - wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) polegającym na nie wskazaniu w treści zaskarżonej decyzji jej uzasadnienia faktycznego jak też uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia kontrolę sposobu rozumowania organu ani jego stanowiska dotyczącego zarzutów podniesionych w odwołaniu; - bezpodstawne przyjęcie, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] na działkach [...] i [...] przebiega przez teren przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ciągi piesze i ścieżki rowerowe oznaczone symbolem [...], co stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu bądź wadliwym odczytaniu zapisów "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po zachodniej stronie ul. [...] stanowiącego część dzielnicy Z. w G." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. czego efektem było bezpodstawne przyjęcie, iż istnieją podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. i nie zastosowanie art.35 ust .4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.); - bezpodstawne przyjęcie przez Wojewodę [...], iż skarżący nie dysponuje tytułem prawnym na cele budowlane do działki [...], mimo złożenia stosownego oświadczenia przez skarżącego i nie wezwanie skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii mimo powstałych zdaniem organu administracji wątpliwości w tej mierze, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 ust. 1 w związku z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżąca Spółka dysponuje bowiem zgodą na inwestycję podpisaną przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Do skargi pełnomocnik dołączył [...] oświadczeń, mocą których poszczególni współwłaściciele działki nr [...] wyrazili w roku [...] zgodę na wykonanie na terenie działki tej oraz działek, których są wyłącznymi właścicielami robót budowlanych niezbędnych do zrealizowania przyszłej zabudowy mieszkaniowej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie jest bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wskazać bowiem należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez swojej winy nie brała w nim udziału. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu (prawa zagwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a.) należy zatem m.in. rozumieć przypadki, gdy stronie, w sprawie, w której występuje wielość stron, nie doręczono wydanej przez organ administracji publicznej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji - por. A. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 651-652. W konsekwencji ustalenie przez sąd administracyjny, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 4 k.p.a., która w razie jej podniesienia stanowiłaby podstawę do wznowienia przez organ administracji publicznej zakończonego decyzją administracyjną postępowania administracyjnego powoduje, iż sąd ten obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji niezależnie od merytorycznej oceny przedłożonego rozstrzygnięcia. Wskazania wymaga zatem, iż wydana przez Wojewodę [...] a podlegająca ocenie w trakcie obecnego postępowania sądowo-administracyjnego decyzja z dnia [...]r. nie została doręczona niektórym spośród wskazanych w rozdzielniku decyzji stronom postępowania administracyjnego, a to J. S.-O. i W. O. Fakt nie doręczenia decyzji wymienionym osobom w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie ulega wątpliwości. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych widnieje bowiem skierowana do stron a zwrócona przez pocztę przesyłka opatrzona adnotacją doręczyciela, iż adresaci wyprowadzili się. Pomimo, iż organ dysponował aktualnym adresem stron, co wynika z poprawek naniesionych na dołączony do akt sprawy wykaz stron, brak dowodu potwierdzającego ponowną wysyłkę i odbioru przez wymienione osoby przedmiotowego rozstrzygnięcia bądź innego dowodu na to, że decyzja została im doręczona bądź ogłoszona. Wobec powyższego Sąd wezwał organ II instancji do nadesłania ewentualnych brakujących dowodów zakreślając stosowny termin. Ani w zakreślonym terminie, ani też w okresie późniejszym Wojewoda [...] pomimo prawidłowego doręczenia mu wezwania, nie nadesłał żądanych dokumentów, nie odpowiedział też na wezwanie w jakikolwiek inny sposób. W konsekwencji uznać należy, iż dołączone do akt dowody doręczenia zaskarżonej decyzji stanowią pełny zestaw dowodów jakimi w tej mierze dysponował organ II instancji, a tym samym nie doręczył on zaskarżonej decyzji J. S.-O. i W. O. W konsekwencji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego z udziałem wszystkich uprawnionych stron postępowania. Rozstrzygnięcie to powoduje, iż Sąd nie jest zobowiązany do oceny sprawy co do meritum. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania administracyjnego musi bowiem skutkować uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, czyniąc zadość względom ekonomiki procesowej, że także z innych przyczyn natury formalnej zaskarżona decyzja musiała podlegać uchyleniu. Wskazać bowiem trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu, która to norma stanowiła podstawę wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji, prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta znajduje bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.) i naruszyło tym samym zagwarantowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] w sposób istotny naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stosując go w sytuacji, w której wedle jego własnej oceny, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do jego zastosowania. W przywołanym uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał bowiem, iż przychyla się do podniesionych w odwołaniu zarzutów o niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał nadto, iż zakwestionowanie przez choćby jednego z współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Wobec tak jednoznacznych, sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń i braku wskazania jakichkolwiek w sprawie wątpliwości i potrzeby dokonania jakichkolwiek dalszych ustaleń organ II instancji winien był zatem rozpoznać sprawę merytorycznie. Brak okoliczności dla organu wątpliwych, nienależycie zbadanych bądź udokumentowanych wyklucza bowiem potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tym samym wyłącza przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] w zgodzie z przepisami regulującymi zasady prowadzenia postępowania administracyjnego rozważy całość zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego i rozpoznając wniesione odwołania wyda prawidłowe rozstrzygnięcie, doręczając je wszystkim stronom postępowania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.