II SA/Gl 437/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 i 145 §1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w związku m. in. z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. o sygn. II SA/GI 1544/14 po rozpatrzeniu żądania stron postępowania: M. B. i in., w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r., Nr [...], o warunkach zabudowy inwestycji pn.: "[...] - III etap - oraz dróg, parkingów obsługujących osiedle, sieci infrastruktury technicznej i przyłączy, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...]r., Nr [...], o warunkach zabudowy inwestycji j.w. W uzasadnieniu podano m. in., że przesłanka wznowieniowa niebrania udziału w postępowaniu może dotyczyć wyłącznie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś innych podmiotów (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z przedłożonych dokumentów wynika, iż w dacie wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy K. C., B. B., M. B. oraz D. W. nie przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyżej wymienione osoby stały się współwłaścicielami działek sąsiednich (umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności) dopiero w [...] r., co zostało stwierdzone na podstawie dostarczonych przez skarżących kserokopii aktów notarialnych. Tym samym pełnomocnik mocodawców w żaden sposób nie wykazał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, która bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie zostały również spełnione inne przesłanki odnoszące się do istnienia podstaw wznowienia postępowania z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B., zaskarżając ją w całości. Zarzucił rażące naruszenie prawa, poświadczenie w treści decyzji nieprawdy co do zawartości akt sprawy, naruszenie jego interesów jako strony postępowania, naruszenie elementarnych zasad państwa prawa. Wniósł o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że prowadząc przewlekle postępowanie przez 5 lat Prezydent jednocześnie w sposób często ekspresowy wydawał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inne akty prawne, w tym pozwolenia na budowę, na podstawie których deweloper zdążył już zrealizować znaczną część przedsięwzięcia o gigantycznej wartości materialnej. Podniósł: niewykonanie wyroku WSA z dnia 16 kwietnia 2015 roku uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie w tej sprawie, gdzie Sąd nakazał, aby organ odniósł się do wszystkich zgłaszanych przesłanek wznowieniowych i całego materiału dowodowego; niewykonanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, stwierdzającego rażące naruszenie prawa w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie; naruszenie art. 10 §1 k.p.a., poprzez brak poinformowania go o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, nie dając możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem kolejnego rozstrzygnięcia; błędne oznaczenie stron postępowania i wadliwość uzasadnienia decyzji. Odwołanie złożył również D. W., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 40, 61 §1, 75, 66a, 67, 107 §3 i 124 §2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek skargi M. B., prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2017 r., sygn. II SA/Gl 281/17, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu podano m. in., że dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma wyrok tut. Sądu z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1544/14, zapadły w tej samej sprawie wznowieniowej, ze względu na postanowienia zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego w zasadniczej części ocena prawna wyrażona w ww. wyroku była skierowana, nie uwzględniło jej, a co więcej, w uzasadnieniu swojej decyzji do niej się nawet nie odniosło. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, oparte na ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w ww. wyroku z 16 kwietnia 2015 r., co do tego, że w sytuacji, w której zachodzi przeszkoda do podjęcia postępowania, a zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych (poza określoną z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) organ powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem decyzja ta została wydana w dniu [...] r. M. B. zawarł umowę o budowę i finansowanie lokalu mieszkalnego ze "A" M. w dniu [...] r. W tej sytuacji organ I instancji, po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy i po stwierdzeniu braku przymiotu strony winien je umorzyć. Kolegium rozważy możliwość wznowienia z urzędu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta M. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył M. B. Zarzucił, że decyzja SKO jest sprzeczna z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1544/14 oraz wyrokiem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II SA/GI 281/17, uchylającymi poprzednie rozstrzygnięcia SKO, wydanymi w toku niezwykle przewlekle prowadzonego postępowania. Stanowi to rażące naruszenie prawa i mogło mieć istotny wpływ na podjętą decyzję. Wykazane uchybienia miały kluczowy wpływ na wynik postępowania, a zatem jest zasadne uchylenie decyzji w części umarzającej postępowanie. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania i zbadanie kwestii przewlekłości, przejawiającej się w wykonywaniu pozornych czynności przez organy. W uzasadnieniu podał m. in., że zaprezentowana w uzasadnieniu teza – bez podania podstawy prawnej – że nie jest stroną postępowania, gdyż działkę nabył po dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, stoi w rażącej sprzeczności z art. 30 § 4 k.p.a., wg którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Potwierdzenie faktu nabycia praw do nieruchomości i bycie następcą prawnym nastąpiło aktem notarialnym, który jest w aktach spawy. Ponadto naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania wniosły 4 osoby, a organ skupił się na wyjaśnieniu nabycia nieruchomości tylko przez jedną - pomijając pozostałe, co oznacza, że wniosek został "rozpatrzony" w części. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej, swobodnie, bez prawidłowego uzasadnienia. Po raz kolejny pominięto w rozstrzygnięciu wyrok sygn. akt II SA/GI 1544/14, który zapadł w toku tego postępowania. Organ w toku kolejnego badania sprawy nie odniósł się do żadnej przesłanki wznowieniowej, ani nawet o nich nie wspomniał, nie stosując się do wyroku Sądu, który zapadł w toku tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Istotne jest także dochowanie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wskazać również należy na postanowienia zawarte w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie zapadły już wyroki tut. Sądu, w szczególności wyrok II SA/Gl 1544/14, którym organy i kolejne składy Sądu są związane. Istotna jest tu niewątpliwie treść aktu notarialnego z [...] r., Rep. [...], wg którego "A" nabyła od Gminy M. w [...] r. użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, na której prowadzona była inwestycja. Z kolei Gmina M., ówczesny właściciel nieruchomości, była reprezentowana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., Nr [...], przez Prezydenta Miasta. Nie można zatem mówić, by doszło do zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., który dotyczy sytuacji, kiedy "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji było słuszne. Już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. o sygn. II SA/GI 1544/14, który wiąże w niniejszej sprawie organy i każdy kolejny skład Sądu, wskazano, że należy ustalić również istnienie przesłanek wznowienia postępowania innych niż z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Należało to uczynić nawet z urzędu. Sam skarżący także powoływał się na nie. Organ I instancji, stosownie do tych wymogów, oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., ale również na pkt. 1, 2, 5 i 6 ww. regulacji. SKO, uznając że decyzja objęta żądaniem została wydana w dniu [...] r., a M. B. nabył swą nieruchomość po tej dacie, uznało, że nie może mieć statusu strony. Wskazać jednak należy, że choć nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., to jednak należało zbadać również zaistnienie innych przesłanek wznowienia postępowania, co uczynił organ I instancji, a od czego odstąpił organ odwoławczy. Nawet jeśli w 2005 r. skarżącemu nie przysługiwało prawo do nieruchomości sąsiedniej, to jednak nabył je przed złożeniem podania o wznowienie postępowania i automatycznie nie można go wykluczać z postępowania wznowieniowego, które może toczyć się w oparciu o inne przesłanki, niż z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Takie wykluczenie wymagałoby konkretnych argumentów, poczynionych w kontekście treści art. 28 k.p.a. Skoro decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie i wywołała określone skutki prawne, które dotyczą obecnej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, to nie jest wykluczone uznanie jego własnego interesu prawnego w sprawie i przyznanie mu statusu strony. Gdyby przyjąć sposób rozumowania SKO, to taka zmiana własnościowa w skrajnych przypadkach mogłaby całkowicie wyeliminować możliwość skorzystania z instytucji żądania wznowienia postępowania (przy braku innych stron), nawet jeśliby np. doszło do wydania decyzji objętej żądaniem wznowieniowym na podstawie fałszywych dowodów, w oparciu o przestępstwo, itp. Również przesłanka "wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji" (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.), nie dawałaby podstaw do wszczęcia postępowania na żądanie strony, co byłoby dla wielu postępowań wręcz szkodliwe. Dlatego też organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, odnosząc się do poszczególnych przesłanek z art. 145 §1 k.p.a., a organ II instancji wadliwie zakończył sprawę formalnie, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie wznowieniowe, odstępując od rozpatrzenia merytorycznego części zarzutów wskazanych w odwołaniu. Nie można natomiast podzielić argumentów skargi, że zaszły podstawy do zastosowania art. 30 §4 k.p.a. (wg którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni). Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, kiedy to w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pojawiają się zmiany podmiotowe wskutek śmierci strony będącej osobą fizyczną lub utraty osobowości prawnej przez osobę prawną albo utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zmiany w obsadzie stron postępowania mogą być ponadto skutkiem zmian w sytuacji prawnej danej strony postępowania, a w szczególności związanych z przejściem w jego toku praw i obowiązków strony na inne osoby (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 30 k.p.a., LEX-el.). Przez następstwo proceduralne w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć sytuację, w której w miejsce strony postępowania administracyjnego (uczestnika na prawach strony) wchodzi inna osoba, a dotychczasowa strona występuje z niego). Postępowanie wznowieniowe jest tymczasem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W procedurze wznowieniowej żadne takie następstwo nie miało miejsca. Dodatkowo, skarżący może występować jedynie w ramach własnego interesu prawnego, a nie interesów innych osób, których bronił w skardze, pomimo braku stosownych pełnomocnictw. Wszystkie wcześniej wskazane uchybienia ww. przepisom postępowania i dodatkowo art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Ponieważ rozstrzygnięcie SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania są ściśle ze sobą powiązane, stąd decyzja odwoławcza podlegała uchyleniu w całości, a nie jedynie w części umarzającej postępowanie, jak o to wnosił skarżący. Z kolei zagadnienie przewlekłości postępowania może być badane w odrębnym trybie, po wyczerpaniu toku czynności (art. 37 k.p.a.) i złożeniu odrębnej skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi i orzec w zakresie wynikającym z poprzednich wyroków tut. Sądu, zapadłych w niniejszym postępowaniu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W oparciu o powyższe przesłanki należy ustalić interes prawny skarżącego w żądaniu wznowienia postępowania oraz stosownie do tych ustaleń rozpatrzyć argumenty odwołania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i brak rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania przez SKO. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.