II SA/Gl 438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M.Z. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2009 r., uczestnicy postępowania A. i M. B., zwrócili się do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 położonej w J. Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji trzykrotnie wydawał pozytywne decyzje ustalające warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek wnoszonych od tych decyzji odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trzykrotnie uchylało decyzje organu pierwszej instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz P. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odrębne odwołania od tej ostatniej decyzji wnieśli: [A] Spółka z o.o. w J. oraz obecnie skarżący M. i T. Z.. [A] Sp. z o.o. zarzuciło w swoim odwołaniu naruszenie zasad postępowania, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady udzielania informacji wyrażonej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stron postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie. Wskazując na powyższe odwołujące się Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei skarżący w swoim odwołaniu zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji pomimo niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z wymogiem uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 10 i art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się i wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wystarczającego uzasadnienia wydanej decyzji. Wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazali, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji zabudowy istniejącej w obszarze analizy. W szczególności skarżący wskazali na brak wyjaśnienia przebiegu wyznaczonej linii zabudowy, brak wyjaśnienia okoliczności możliwości usytuowania budynków mieszkalnych w głębi terenu – w oddaleniu od ulicy. Zarzucili też brak uzasadnienia w zakresie zastosowania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy przepisy dopuszczają możliwość wyznaczenia innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy. Podobne zastrzeżenia zgłosili do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zwrócili uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinie specjalistów z dziedziny urbanistyki i architektury wskazują, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji, która kontynuować będzie parametry zabudowy na działkach sąsiednich. Wyrazili pogląd, że w przypadku inwestycji zlokalizowanych na obszarach dotąd nie zainwestowanych, lokowanych na pograniczu terenów zainwestowanych i terenów otwartych, pozbawionych zabudowy, należy wymagać od organu wnikliwszej analizy uwarunkowań przestrzennych terenu i wyczerpującego uzasadnienia spełnienia przez inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Rozpoznając oba te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, albowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Za prawidłową organ odwoławczy uznał też sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ wskazał, że określone w decyzji parametry zostały szczegółowo uzasadnione w części opisowej analizy, która stanowi integralną część decyzji i nie było potrzeby, aby te argumenty powielać w uzasadnieniu decyzji. Dalej organ zauważył, że spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana jest obiektem o takiej funkcji jak wnioskowana. Organ pierwszej instancji odniósł się też do składanych w toku postępowania opinii specjalistów. Wprawdzie opinia "podsumowująca" autorstwa P. D. została dołączona do akt sprawy w dniu 21 listopada 2011 r., tj. po dacie zapoznania się przez strony z aktami sprawy, jednakże po zapoznaniu się z jej treścią stwierdzono, że jest ona jedynie podsumowaniem wcześniej składanych opinii i nie wnosi do sprawy nowych informacji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie i brak zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucili dalej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji pomimo niespełnienia wynikających z tych przepisów przesłanek. Wreszcie zarzucili też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 i art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wystarczającego uzasadnienia decyzji, a ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W obszernym uzasadnieniu popartym wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych skarżący co do zasady podtrzymali swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania wskazali, że organ pierwszej instancji odstąpił od powiadomienia stron o zebraniu całości materiału w sprawie ze względu na konieczność sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Tym samym organ w sposób nieuprawniony nadał prymat zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a. nad zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżących wniósł jak w skardze, podtrzymując zawarte w niej wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. I. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stwierdzić przyjdzie, iż naruszenie takie nie miało miejsca. Sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270), zwanej dalej p.p.s.a., miałaby miejsce jedynie wówczas, gdy zaistniałaby jedna z przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jak się wydaje z uzasadnienia skargi, skarżący dopatrują się tego naruszenia w zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co wynika z zebranego w sprawie materiału. Wszystkim doręczane były zawiadomienia, jak i rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że żadna ze stron, poza skarżącymi, zarzutu takiego nie podnosiła. Jak się wydaje, skarżącym chodzi o zaniechanie powiadomienia stron postępowania o zebranym materiale przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym jedynym "materiałem", o jakim organ ten nie poinformował stron była opinia podsumowująca urbanisty P. D. z dnia [...] r. sporządzona na zlecenie pełnomocnika skarżących i przez niego dołączona do akt sprawy. W takiej sytuacji można by co najwyżej mówić o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a., nie zaś o naruszeniu przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast chodzi o tego rodzaju naruszenie, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi ono podstawę do uchylenia decyzji, jednakże jedynie wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu omawiane naruszenie pozostawało bez wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że opinia z dnia [...] r. nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności, aniżeli te, które już wcześniej były przez skarżących podnoszone. W toku postępowania administracyjnego złożone zostały wcześniej dwie opinie tego samego autora: z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., a ich wnioski pokrywają się z wnioskami opinii z [...] r. Żadna ze stron postępowania, poza [A], nie podnosiła zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei ta ostatnio wskazana strona podnosząc ten zarzut w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazała, jaki wpływ tego rodzaju naruszenia miało na jej prawa, ani też na wynik sprawy. Strona ta nie wnosiła też skargi do Sądu na decyzję kończącą postępowanie, co rodzi domniemanie, że argumenty w tym zakresie przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego były dla niej przekonywujące. Wspomnieć też przyjdzie, że jakkolwiek zasada szybkości postępowania nie powinna niweczyć zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, to jednak zważywszy, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się ponad 2 lata, a zebrany materiał dowodowy był obszerny i znany stronom postępowania, organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji bez zbędnego przedłużania postępowania. Za zbędne należy bowiem uznać informowanie stron o materiale, który do sprawy nie wnosi nic nowego, a wręcz stanowi powtórzenie wcześniejszych argumentów. Na marginesie wskazać jeszcze przyjdzie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, jaką treść zawierała opinia z [...] r., a treść ta nie była przedmiotem zarzutów żadnej ze stron postępowania. II. Co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stwierdzić przyjdzie, że również i to naruszenie w sprawie nie miało miejsca. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w obszarze analizowanym istnieją działki o tej samej, co wnioskowana funkcji, tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Sporne jest natomiast to, czy możliwa jest zabudowa jednorodzinna w głębi terenu (w oddaleniu od ulicy), jeżeli takie usytuowanie w obszarze analizowanym ma wyłącznie zabudowa usługowa. Na tak postawione pytanie przepisy prawa nie dają wprost odpowiedzi. Rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszym postępowaniu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem wniosku jest bowiem jedna inwestycja, pomimo, iż obejmuje ona budowę 16 domów jednorodzinnych. Sama w sobie spowoduje zatem powstanie zwartego obszaru zabudowy. W takiej sytuacji nie dojdzie do lokalizacji obiektu w sposób, jakiego obawiają się skarżący tj. "na terenach zupełnie nie powiązanych (w sensie przestrzennym) z terenem inwestycji". Wnioskowana inwestycja, będąc jednym zamierzeniem inwestycyjnym stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Błędnie też skarżący dopatrują się niewłaściwego przebiegu ustalonej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W analizie tej, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, w sposób przekonywujący uzasadniono wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z tym właśnie przepisem. Świadczą o tym rozważania zawarte zarówno w pkt 4.1., jak i w pkt 6.2. analizy. Odnośnie pozostałych parametrów, co do których skarżący zgłaszali swoje wątpliwości, tj. wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, to stwierdzić przyjdzie, że w tym zakresie parametry zostały ustalone zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, bez przewidzianych tymi przepisami dopuszczalnych odstępstw (pkt II.1.2. i II.1.6. decyzji organu pierwszej instancji w związku z pkt. 4.2. i 4.6. analizy). Uzasadnieniem zastosowania takich, a nie innych wskaźników są wyniki analizy. Organ nie ma obowiązku uzasadniania, dlaczego nie zastosował odstępstw od zasad ogólnych. Uzasadnienie takie byłoby natomiast konieczne właśnie wówczas, gdyby odstępstwa takie poczynił. III. Kwestia naruszenia przepisów postępowania po części została już wyżej omówiona (w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a.). Nie sposób podzielić też zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Jak już wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od ponad 2 lat, a strona skarżąca brała w nim aktywny udział, w tym także poprzez dołączanie do akt sprawy własnych dowodów. Całokształt zgromadzonego materiału prowadzić musi do wniosku, że organy obu instancji podjęły zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zresztą sami skarżący nie uzasadniają bliżej, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. Ich zarzuty raczej nakierowane są na wadliwą ocenę materiału dowodowego, aniżeli na braki w tym materiale. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowa. Zasadnie natomiast skarżący zarzucają naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Istotnie bowiem organ ten nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżących w toku postępowania oraz w składanych przez nich opiniach. Zwrócić jednak przyjdzie uwagę, że wyjaśnienie tych kwestii znajduje swoje odzwierciedlenie w załącznikach do decyzji – zarówno w części tekstowej, jak i graficznej analizy, a po części też w samym uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu uchybienia organu w tym zakresie nie powodują dla stron takiej sytuacji, w której niezrozumiałe byłyby motywy działania organu, ani też takiej, w której strona nie wiedziałaby dlaczego jej argumenty nie zostały uwzględnione. W tym stanie rzeczy uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. IV. Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W sytuacji bowiem, kiedy organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani też w decyzji tego organu, to zasadnie wydał swoją decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.