II SA/Gl 438/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta T. (dalej jako Burmistrz), decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania M. F. (dalej jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M. F., urodzoną [...] r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż jedynie część przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego została w niniejszej sprawie spełniona. Ustalono bowiem, iż córka wnioskodawczym legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r. nr [...], a niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast z oświadczenia wnioskodawczyni (skarżącej) oraz decyzji ZUS nr [...] wynika, iż jest ona osobą uprawnioną do emerytury, a tym samym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej też jako ustawa lub u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonana wykładnia uwzględniała bowiem wyłącznie literalne brzmienie przepisu, tymczasem w aktualnym orzecznictwie podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wobec tego ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że opiekunowi mającemu ustalone prawo do emerytury (renty) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między obowiązującą kwotą świadczenia a pobieraną emeryturą po odliczeniu zaliczki PIT oraz składki zdrowotnej. Przyjęcie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie narusza konstytucyjną zasadę równości. Skarżąca powołała się na szereg orzeczeń, w których sądy administracyjne opowiedziały się za takim stanowiskiem, a mianowicie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gl 950/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 828/19. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium nie podzieliło poglądów zaprezentowanych w wyrokach wyszczególnionych w odwołaniu, wskazując, że orzeczenia te zapadły w indywidualnych sprawach i tylko w nich są wiążące. Argumentowało, że art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy jest jasny, oczywisty, wyraźnie nie dopuszcza możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego, stąd też sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe niż emerytura, nie może oznaczać, że zostały naruszone normy konstytucyjne, w tym zasada równości wobec prawa. Kolegium zwróciło uwagę na orzeczenia, w tym na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 953/19, II SA Gl/ 969/19), w których Sąd zaaprobował wynik wykładni literalnej spornego przepisu. Przyjęło zatem, że Burmistrz związany obowiązującymi przepisami był zobligowany w realiach tej sprawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec czego zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało polegać na dokonaniu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Według niej organ zaniechał przeprowadzenia wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, z uwzględnieniem zasad ochrony rodziny i równości wyrażonych w Konstytucji i ww. Konwencji oraz z uwzględnieniem celu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest ochrona podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego. Naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. polegało również na uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną rentą a kwotą ww. świadczenia. Jak argumentowała - jest to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wobec tego, że faktycznego beneficjenta (a więc jej córkę) pozbawiono świadczenia ze względu na okoliczności od niego niezależne i w wyniku nieuwzględnienia ratio legis ograniczeń wymienionych w art. 17 ust.5 lit 1 u.ś.r. Kolejno skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepis art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu, w szczególności w wyniku pominięcia celu, w jakim ustawodawca przewidział świadczenie pielęgnacyjne, a także wskazała na naruszenie art. 8 Kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej, bowiem nie uwzględnia zasad współżycia społecznego i dobra jednostki. Skarżąca uznała, że poprzestanie na wyniku wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. skutkowało wydaniem niesprawiedliwej decyzji. Zwróciła uwagę, że będąc emerytką, wciąż wykonuje stałą opiekę nad swoim dzieckiem, mimo to pobiera emeryturę niższą niż wysokość spornego świadczenia. Tymczasem intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenia wyższe. Wobec tego że otrzymuje emeryturę w kwocie niższej niż ww. świadczenie zaskarżona decyzja stoi w sprzeczność z ratio legis art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Skarżąca wskazała, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Cel ten nie został wobec niej zrealizowany. Nie uwzględniono okoliczności, że gdyby nie sprawowała opieki nad córką, mogłaby "dorobić" do emerytury. Podniosła, że nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu ich z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskutek ustalenia ich prawa do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. Według jej stanowiska, za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów nie przemawia stan finansów państwa, skoro na szeroką skalę wprowadzane są różne programy socjalne. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 pkt c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169), wskazała, że odmawiając jej ww. świadczenia, państwo nie realizuje nałożonego nań obowiązku zapewnienia pomocy finansowej osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie. W tym kontekście podkreśliła, że jakkolwiek formalnym beneficjentem świadczenia jest rodzic (opiekun), to w rzeczywistości z tego świadczenia korzysta osoba niepełnosprawna, a co za tym idzie decyzja odmowna uderza przede wszystkim w osobę niepełnosprawną. Stawiając powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji przyznającej jej sporne świadczenie oraz o przyznanie jej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na uzasadnienie przedstawiło te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej dla uzasadnienia wniosków skargi dodatkowo powołał się na dołączony do tego pisma odpis decyzji ZUS z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącej prawa do wcześniejszej emerytury w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką M. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a Kpa. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca posiada prawo do emerytury, którą uzyskała wcześniej w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką M., którą to opiekę w dalszym ciągu sprawuje. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był wielokrotnie analizowany w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią tego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r, sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Zwrócił uwagę na akcentowaną w tych wyrokach, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Dokonując takiej wykładni przy uwzględnieniu treści art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, NSA w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2725/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 stanął na stanowisku, że prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jeszcze odmiennej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno - rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałaby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Skarżąca bezspornie skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w związku z niepełnosprawnością córki. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie r.pr. w kwocie 480 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). mr