II SA/Gl 440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku wniosku złożonego w dniu [...] 2001 r. przez E. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie budynku zlokalizowanego na posesji w W. przy ulicy A. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał S. K., A. W., I. K. oraz E. K. przedłożenie projektu inwentaryzacji parteru budynku mieszkalnego położonego w W. przy ulicy A wraz z oceną stanu technicznego dokonanych zmian, a w szczególności oddziaływania ciężaru wybudowanej ściany na konstrukcję budynku oraz wpływu dobudowanego ganku na ten budynek. Wobec rozpatrzenia wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie przedłożenia projektu inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną, wyznaczając nowy termin realizacji tego obowiązku oraz uchylając obowiązek wykonania robót budowlanych pod nadzorem uprawnionej osoby. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego została uwzględniona wyrokiem z dnia 26 lipca 2004 r. Sąd uchylił obie wyżej wymienione decyzje. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż kwestionowane prace polegające na rozbudowie i przebudowie parteru budynku zostały wykonane bez pozwolenia na budowę przed wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. czyli przed 1 stycznia 1995 r. Dlatego też do likwidacji skutków powstałych naruszeń należy zastosować dotychczasowe przepisy, czyli przepisy prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z zapisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Stosownie do przywołanych przepisów w pierwszej kolejności powinno nastąpić wykluczenie przesłanek zakreślonych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 i dopiero wtedy można podjąć działania zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli działania przewidziane w art. 40. Przepis ten wskazuje także kolejność zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z tego przepisu. W ocenie Sądu kwestionowane decyzje naruszają wskazane w nim zasady. Nadto w opinii sądu nie została wyjaśniona sprawa rozbiórki "likwidacji" klatki schodowej, nie został ustalony zakres przeprowadzonych prac, co nie pozwala na właściwe zakwalifikowanie przeprowadzonych w tym zakresie robót. W wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego, po przeprowadzeniu oględzin wykonanych prac w przedmiotowym budynku oraz po oświadczeniach zainteresowanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał S. K. przedłożyć inwentaryzację parteru budynku położonego w W. przy ulicy A wraz z zaznaczonymi zmianami w stosunku do projektu z 1967 r., ocenę stanu technicznego wraz z wpływem wykonanych robót na konstrukcję budynku. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowe prace wykonane zostały w latach 1968 i 1976, kiedy właścicielami parteru przedmiotowego budynku byli W. K., C. K., zaś inwestorami przeprowadzonych prac byli S. i C. K.. Prace te polegały na wyburzeniu schodów zewnętrznych od strony zachodniej budynku, dobudowaniu ganku od strony południowej i przebudowie pomieszczeń parteru, gdzie z części kuchni i klatki schodowej wydzielono przedpokój. Wszystkie prace przeprowadzono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę fakt, że S. K. nie żyje, a jego spadkobiercami są A. W. i I. K., obowiązki wynikające z postanowienia skierować należało do inwestora – S. K.. Wykonanie wymienionych prac jest niezbędne, gdyż przedłożone wcześniej dokumenty nie zostały przygotowane przez uprawnioną osobę. Na powyższe postanowienia zażalenie złożył E. K.. W zażaleniu podniósł, że działania organu pozostają w całkowitej sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2004 r. Dodał, że nie wyraził i nie wyraża zgody na użytkowanie samowolnie wykonanych obiektów. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołany został art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec ustaleń organu pierwszej instancji, a przede wszystkim sprzecznych oświadczeń stron postępowania należy przeprowadzić dowód na okoliczność wykonanych robót budowlanych oraz ich stanu technicznego. W związku z powyższym utrzymał postanowienie pierwszej instancji w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł E. K.. Podkreślając, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, zarzucił, że rozpatrujące ją ponownie organy administracyjne w przeprowadzonym postępowaniu pominęły wskazania tego sądu. Wskazał, że sprawa nie została rozpatrzona pod kątem wskazanych w wyroku przepisów, tzn. art. 37 ust. 1 i ust. 2 i bez wyeliminowania przesłanek wskazanych w tym artykule zastosowano art. 40 z naruszeniem jego treści. Podkreślił, że organy administracyjne będąc zobligowane stanowiskiem Sądu, zupełnie go zignorowały, co w jego odczuciu jest ciężkim naruszeniem prawa. Dlatego też wnosząc o uchylenie kwestionowanych postanowień dodał, że nie do zaakceptowania pozostaje fakt samowoli budowlanej. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. E. K. wyjaśnił, że ustalenia organów administracji, że C. K. dysponował nieruchomością na cele budowlane, nie do końca jest prawidłowe, biorąc pod uwagę wpisy w księdze wieczystej oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B.. Nadto zakwestionował przedłożoną w sprawie inwentaryzację dokonaną przez M. D. z uwagi na to, że dokonała jej osoba nieuprawniona. Dodatkowo wskazał na długotrwałe załatwianie tej sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że postępowanie organu pierwszej instancji zmierza do pozyskania dowodów zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 004 r., które niezbędne będą dla podjęcia merytorycznej decyzji w zakresie legalizacji użytkowania i wpływu wykonanych robót budowlanych w poziomie parteru na stan bezpieczeństwa budynku mieszkalnego przy ulicy A. W trakcie rozprawy w dniu 19 kwietnia 2006 r. uczestnik postępowania I. K. wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że obowiązki nałożone zaskarżonym postanowieniem zostały wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zarzuty w niej zawarte okazały się słuszne i nie do odparcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) należy stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przedmiotowe prace budowlane, polegające na wyburzeniu zewnętrznych schodów, dobudowie ganku i przebudowie pomieszczeń parteru budynku, wykonane zostały w latach 1968-1976 w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez przewidzianego prawem pozwolenia na wykonanie prac budowlanych. Dlatego też, co zostało już podkreślone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2004 r., na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dla oceny ich legalności zastosowanie miały przepisy obowiązujące uprzednio, czyli ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego obiektu winno być wszczęte i przeprowadzone postępowanie przewidziane w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym powyżej wyroku wskazano na konieczność przeprowadzenia najpierw postępowania w oparciu o art. 37 "starego" prawa budowlanego, czyli doprowadzenia do wykluczenia przesłanek rozbiórki wymienionych w tym przepisie, a dopiero w następnej kolejności – przejście do legalizacji wykonanych prac. Analiza treści tego artykułu prowadzi do stwierdzenia dwóch grup przesłanek uzasadniających rozbiórkę, a mianowicie po pierwsze – położenie budowli na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, a po drugie – wybudowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie orzekające w sprawie organy nie badały dokładnie planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie ma podstaw do twierdzenia by zapis tego planu został naruszony. Natomiast na pewno organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły jednoznacznie czy samowolnie dokonane zmiany w budynku na parterze budynku mieszkalnego nie zagrażają konstrukcji budynku, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo dla życia lub mienia albo pogarszając warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Zatem nie można powiedzieć, by prowadzące postępowanie organy administracyjne wykluczyły przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Oznacza to, że dopóki nie zostało to w sposób jednoznaczny uczynione, nie można było prowadzić postępowania w zakresie legalizacji przedmiotowego obiektu, czyli postępowania regulowanego art. 40 tego prawa. Dopiero bowiem wykluczenie przesłanek z art. 37 i ewentualne wykonanie przez inwestora obowiązków zawartych w decyzji wydanej na podstawie art. 40 umożliwia wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie przewidzianej w art. 42 omawianego prawa budowlanego. Należy zatem podkreślić, że orzekające w sprawie organy administracyjne nie tylko nie przeprowadziły wskazanego powyżej postępowania w myśl art. 37 prawa budowlanego, ale nadto usiłując doprowadzić do postępowania legalizacyjnego, zastosowały przepisy obowiązującego prawa budowlanego, podczas gdy jak wskazano powyżej postępowanie to powinno nadal być prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Zatem w rozpatrywanej sprawie kwestionowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż pominięty został etap określony w art. 37 tego prawa budowlanego, nie doszło w sprawie do rozważenia dyspozycji tego artykułu, pomimo, iż sugestia taka wskazana została w powoływanym wyroku, a skarżący w trakcie całego postępowania w sprawie podnosił i wskazywał, że dokonane przebudowy "zmieniły obciążenie stropów, zostały wybudowane niefachowo i mogą być istotnym zagrożeniem" (pismo skarżącego z dnia [...] 2001 r.) czy "posadowienie muru podcienia pod jego piętrem jest w strefie przemarzania gruntu i spowodowało uszkodzenie podciągów żelbetowych jego piętra" (oświadczenie złożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu [...] 2005 r.), co może świadczyć o istnieniu przesłanek wymienionych w pkt 2 ust. 1 i art. 37. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania, pominęły milczeniem podnoszone okoliczności i nie wykluczyły w sposób przesądzający przesłanek uzasadniających rozbiórkę. Dopiero bowiem po jednoznacznym wykluczeniu przesłanek z art. 37 "starego" prawa budowlanego czyli ustaleniu, że obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod daną zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, można dalej prowadzić postępowanie w trybie art. 40 czyli rozważyć ewentualną potrzebę zobowiązania inwestorów do przedłożenia niezbędnej dokumentacji przeprowadzonych robót budowlanych w celu wydania decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania określonych czynności, doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przytoczonych powodów oba zapadłe w sprawie postanowienia nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy wyjaśnią sprawę w naprowadzonych powyżej kierunkach i wskazanej kolejności i dopiero wtedy podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, postanowienia organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, gdyż zgodnie z art. 210 cytowanej ustawy strona utraciła uprawnienia do żądania zwrotu kosztów wskutek nie zgłoszenia stosownego wniosku do czasu zamknięcia rozprawy.