II SA/Gl 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. C. i E. S. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Powiatu C. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] złotych. Starosta Powiatu C. (wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] roku) decyzją nr [...] z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu wniosku E. C. i E. S. – odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r., Dz. U. nr 261, poz. 2603). Ustalenia faktyczne decyzji sprowadzają się do stwierdzenia, iż decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] roku wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] i [...] stanowiące współwłasność w 1/2 części E. C. i E. S. Pierwsza z działek została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę stacji obsługi samochodów "[...]" w C., a druga pod zagospodarowanie trasy [...]. Następnie obie działki weszły w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Miasta C. W postępowaniu wszczętym z wniosku E. S. i E. C. w dniu [...] roku Prezydent Miasta C. ustalił, że część działki [...] (dawna [...]) nie została wykorzystana pod budowę stacji obsługi samochodów. W związku z tym dokonano podziału działki [...] na działki [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Ostateczną decyzją z dnia [...] roku Prezydent C. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyń działki [...] (po podziale) o pow. [...] ha jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówił zwrotu działki [...] uznając, że została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia to jest pod zagospodarowanie trasy [...] (skarpa, magistrala cieplna, podziemna nić gazowa, właz kanału sanitarnego). Decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] r., a postępowanie umorzone przed organem I instancji (z uwagi na orzekanie w sprawie przez Prezydenta Miasta C. podlegającemu wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4). W obecnym postępowaniu ustalono (oględziny z dnia [...] r.), że działka nr [...] o pow. [...] jest porośnięta trawą i drzewami (samosiejkami). Znajduje się na niej naziemna magistrala cieplna, podziemna sieć wodociągowa i kanalizacja deszczowa. Wzdłuż [...] działka ma formę skarpy i jest zadrzewiona. Zdaniem organu zadrzewiona skarpa i kanalizacja deszczowa to elementy zagospodarowania trasy, chociaż pojęcie to ze względu na brak stosownej dokumentacji musi podlegać wykładni, bowiem nie wynika bezpośrednio z żadnych dokumentów. Ta część działki została więc zużyta na cel wywłaszczenia. Natomiast w stosunku do pozostałej części działki – na której znajduje się siec wodociągowa i magistrala cieplna roszczenie o zwrot nie przysługuje, co wynika z art. 229a ustawy (obowiązującego od dnia [...] roku) ponieważ na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. E. S. i E. C. w odwołaniu zakwestionowały powyższą decyzję twierdząc, że działka [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wskazały na decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, którą dokonano zwrotu pobliskiej działki oznaczonej nr [...], znajdującej się w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odwołujące się zanegowały również zastosowanie w sprawie art. 229a ustawy, wprowadzonego ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw z dnia 28 listopada 2003 roku (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 roku, Postępowanie o zwrot działki [...] toczy się bowiem od [...] roku, a więc przepisy, które weszły w życie po dniu wszczęcia postępowania, nie powinny być stosowane w trakcie jego prowadzenia. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska skarżących i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ostateczna została wydana na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i podzielił jego stanowisko, iż część działki nr [...], na której znajduje się zadrzewiona skarpa i kanalizacja deszczowa została wykorzystania na cel wywłaszczenia, jakim było zagospodarowanie trasy [...]. Pozostała część działki także nie może zostać zwrócona bowiem znajdująca się na niej sieć wodociągowa i magistrala cieplna stanowią realizację celu publicznego, który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu mógł także stanowić podstawę wywłaszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał art. 229a ustawy i art. 15 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw z dnia 28 listopada 2003 roku. Zgodnie z tym ostatnim przepisem art. 229a ustawy ma również zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej to jest przed dniem 22 września 2004 roku. Zdaniem organu odwoławczego zwrot działki [...] orzeczony decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku i odmowa zwrotu działki [...] nie jest dowodem na naruszenie przez organy administracji publicznej konstytucyjnie gwarantowanej równości obywateli wobec prawa. Decyzja o zwrocie działki nr [...] została wydana na podstawie innego stanu prawnego oraz nie identycznego stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. C. i E. S. powtórzyły wszystkie zarzuty odwołania, ich argumentacje i zaakcentowały, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2006 roku, II SA/Gl 528/05 do czasu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie K 6/05. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z akt administracyjnych wynika, że organy ustaliły, a skarżące tego nie kwestionują, że działka nosząca aktualnie nr [...] o powierzchni [...] ha, wywłaszczona w [...] roku pod zagospodarowanie trasy [...] została w części wykorzystana pod zadrzewioną skarpę i kanalizację deszczową, a w pozostałej części zlokalizowano sieć wodociągową i magistralę cieplną. Podkreślić należy, że organy nie ustaliły jaka część działki zajmuje zadrzewiona skarpa i kanalizacja deszczowa co ma istotne obecnie znaczenie wobec faktu, że organy te uznały, iż skarpa i kanalizacja deszczowa stanowią elementy zagospodarowania trasy [...], a więc że został na tej części działki zrealizowany cel wywłaszczenia, co uniemożliwia zwrot tej części. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ukształtowany jest pogląd, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. O tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W rozpoznanej sprawie wydaje się nie budzić wątpliwości w jaki sposób jest wykorzystywana część spornej działki w stosunku do której przyjęto realizację celu przywłaszczenia. Budzi jednak poważne wątpliwości uznanie, że urządzenie zadrzewionej skarpy i budowa kanalizacji deszczowej stanowi realizację celu wywłaszczenia to jest zagospodarowanie trasy [...]. Jak wynika z decyzji I instancji oraz materiałów sprawy cel wywłaszczenia spornej działki został określony ogólnie – zagospodarowanie trasy [...]. Fakt nie odszukania w trakcie postępowania dokumentów dotyczących szczegółowego sposobu zagospodarowania trasy [...] i ustalenia w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania innego odcinka trasy [...], że w szerokim pojęciu zagospodarowania trasy mieści się również infrastruktura techniczna, a w oparciu o koncepcję planu zagospodarowania otoczenia trasy [...] (z [...] r.), że teren był przeznaczony pod zieleń izolacyjną i parkową nie uprawniał – zdaniem składu orzekającego – do ustalenia wykorzystania tej części działki na cel wywłaszczenia. Jak już wyżej stwierdzono cel należy interpretować ściśle, a brak stosownych dokumentów umożliwiających ścisłą interpretację celu nie upoważnia organów do wykładni niekorzystnej dla byłych właścicieli. Zdaniem Sądu należy w postępowaniu ponownym dokonać powtórnej analizy istniejących dokumentów oraz uzupełnić ten materiał o decyzje wywłaszczeniowe dotyczące sąsiednich działek wywłaszczonych na identyczny cel oraz ustalenie ich obecnego stanu faktycznego i prawnego. Jest to tym bardziej konieczne, że twierdzenia organu odwoławczego o odmiennym statusie działki [...], która została zwrócona byłym właścicielom są zbyt ogólnikowe, a w szczególności nie wskazują dokładnie na sposób wykorzystania tej działki (różnice w stanie prawnym przestały istnieć w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt K 6/05). W zaistniałej sytuacji odmowa zwrotu części działki (bez określenia jej powierzchni) z uwagi na realizację celu wywłaszczenia nastąpiła przedwcześnie i z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Odnośnie części działki, której odmowa zwrotu nastąpiła z uwagi na regulacje zawarte w art. 229a ustawy należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt K 6/05 (publ. Dz. U. z 2008 r. nr 59, poz. 369) w którym między innymi stwierdzono niezgodność art. 229a ustawy z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji oraz niezgodność art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 z zm.) z art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego brak więc podstaw do uznania, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na tej nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności wskazanych wyżej przepisów ustawowych z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145a § 1 kpa), a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o uchyleniu decyzji opartej o niekonstytucyjny przepis. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.