II SA/Gl 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego R. K. orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0.7100 ha. W wyniku podziału powstało 15 działek, przeznaczonych pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (12 działek), polepszenie zabudowy (2 działki), oraz budowę domu wolnostojącego (1 działka). Podziału dokonano pod warunkiem zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, objętych podziałem (Dz. Urzęd. Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł oraz jej rozłożeniu na wniosek skarżącego na 10 rat rocznych. W uzasadnieniu organ I instancji po zacytowaniu treści wyżej podanych przepisów stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała bowiem uchwała, ustalająca stawkę opłaty na 20%. Wzrost wartości nieruchomości wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. J. B. z dnia [...] r. Na tej podstawie organ administracji przyjął, że wartość działki przed podziałem wynosiła 895.381 zł (126,11 zł x 7100 m²). Wartość 1 m² działek po podziale wynosiła zaś 179,06 zł dla działek nr 2 o pow. 666 m²; 3 o pow. 499 m²; 4 o pow. 497 m²; 5 o pow. 611 m². Dla działek nr 6 o pow. 296 m²; 7 o pow. 223 m², wartość 1 m² wynosi 139,27zł. Dla pozostałych działek nr 8 o pow. 865 m²; 9 o pow. 470 m²; 10 o pow. 428 m²; 11 o pow. 363 m²; 12 o pow. 363 m²; 13 o pow. 363 m²; 14 o pow. 363 m²; 15 o pow. 417 m² i 16 o pow. 676 m², wartość 1 m² wynosi 154,54 zł. Zatem suma wartości działek po podziale wynosiła 1.145.042 zł. Wartość nieruchomości po podziale wzrosła więc o kwotę 249.661 zł, co daje kwotę 49.932,20 zł jako 20% wzrostu wartości. W ocenie organu, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, przy podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Badaniem objęto rynek lokalny miasta G. oraz rynek ponadlokalny miast sąsiadujących o zbliżonym stopniu zurbanizowania. Rzeczoznawca stwierdził stabilizację cen w okresie ostatnich 5 lat na terenie G. Uwzględnił też fakt, że po podziale działki mają foremny kształt, optymalną powierzchnię dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wskazuje na konieczność dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem organu, brak też podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej i umorzenia postępowania, czego domagał się skarżący, podnosząc, że nie uwzględniono genezy powstania działki tj. jej wcześniejszego podziału przez poprzedniego właściciela, który poniósł z tego tytułu opłatę adiacencką, a następnie po nabyciu – połączenia działek i kolejnego podziału oraz braku pouczenia o skutkach finansowych takich działań. W odwołaniu od decyzji R. K. zarzucił błędne rozpoznanie sprawy i zbagatelizowanie jego wyjaśnień. Podał, że pierwszego podziału nieruchomości o pow. 1,7 ha na 22 działki dokonał poprzedni właściciel w [...] r. i uiścił wówczas opłatę adiacencką w kwocie ok. 34 tyś zł. Po nabyciu przez niego 9 działek dokonał ich połączenia w [...] r., a następnie ich ponownego podziału na propozycję geodety, aby nie wydzielać kilkunastu małych działek. Zasygnalizował też organowi zamiar połączenia działek przed ich zasadniczym podziałem, lecz nie został pouczony o skutkach finansowych takiego działania. Jego zdaniem, co najwyżej opłatą adiacencką należałoby objąć 9 działek pod zabudowę bliźniaczą. Odwołujący się zanegował też wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do opłaty uiszczonej przez jego poprzednika prawnego oraz prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Jego zdaniem, nie zawiera on analizy rynku i pełnej bazy transakcji wykorzystanych do porównania. Zawężenie przez rzeczoznawcę bazy transakcji do 11 pozycji z bardzo zróżnicowanego przedziału cenowego (od 58,48 zł do 203,25 zł za m²), świadczy o przypadkowości wyboru transakcji i nie może być podstawą do określenia prawidłowej wartości rynkowej. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdziło bowiem, że bez znaczenia prawnego jest fakt wcześniejszego podziału nieruchomości i poniesienia opłaty adiacenckiej przez poprzedniego właściciela. Wszelkie uwagi strony zostały też szczegółowo omówione przez rzeczoznawcę i organ I instancji, który pismem z dnia [...] r. poinformował o możliwości poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutom odwołania, operat zawiera analizę rynku (str. 13-14) i informacje o bazie transakcji. Odwołujący się nie wskazał też na podstawę obowiązku zawarcia pełnej bazy transakcji, wykorzystanych do porównania w operacie szacunkowym. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a postępowanie prowadzone było z poszanowaniem norm administracyjnego prawa procesowego. W skardze do sądu administracyjnego R. K. ponowił dotychczasowe zarzuty i argumentację. Dodatkowo podniósł, że rozbieżność cenowa transakcji, pozwala swobodnie kreować wypadkową cenę średnią. Rzeczoznawca potwierdził też stabilizację cen w okresie ostatnich 5 lat, a jednak opłata adiacencka wzrosła prawie trzykrotnie w odstępie kilku lat. Tak sporządzony operat nie może zostać przyjęty jako dowód w postępowaniu. Skarżący wyraził też niezadowolenie z pracy urzędników, opłacanych z podatków w świetle art. 8 kpa. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego zakwestionował dodatkowo stanowisko rzeczoznawcy na str. 7 i 12 operatu z powodu nieuwzględnienia faktu, że przedmiotem wyceny powinny być działki już wcześniej podzielone. Jego zdaniem, organy nie ustaliły podstawy prawnej połączenia działek, gdyż w istocie skarżący takiego wniosku nie złożył. Skarżący podniósł też, że "scalenie" działek zostało wymuszone przez urzędnika, który twierdził, że w innym przypadku nie zgodzi się na dokonanie podziału zgodnego z jego zamiarem. Poprzedni plan nie określał minimalnej powierzchni działki budowlanej. Wyjaśnił, że nie było prowadzone postępowanie nadzwyczajne wobec decyzji podziałowej. Nadto, pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wykazu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków oraz wniosku z dnia [...] r. o podział nieruchomości, a także o zwrócenie się do organu I instancji o nadesłanie dokumentu [...], przywołanego w wykazie zmian gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie organy administracji dopatrzyły się w niniejszej sprawie podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału w trybie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r., a więc przed nowelizacją tego przepisu na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r. Z mocy art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do niniejszego postępowania w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem wartość nieruchomości przed i po podziale przyjmuje się na dzień o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W obecnym stanie prawnym ustawodawca przesądził, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości podzielonych działek (art. 98a ust. 1 b ustawy). Nowelizacja ustawy usunęła zatem dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie co do sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Zdaniem składu orzekającego, nie oznacza to jednak zmiany stanu prawnego, a jedynie wskazanie na prawidłowość takiego stanowiska w poprzednim stanie prawnym. Stąd też sąd administracyjny stwierdził w pierwszym rzędzie, że operat szacunkowy na użytek niniejszej sprawy został sporządzony prawidłowo i na jego podstawie zasadnie organy administracji ustaliły wzrost wartości podzielonej na wniosek skarżącego nieruchomości. Zasady określenia wartości nieruchomości regulują przepisy art. 149-159 ustawy oraz rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wymogi operatu szacunkowego określa § 56 rozp. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do kwestionowania doboru nieruchomości do porównań pod katem ich podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 i 17 ustawy na użytek szacowania wartości podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem poddał analizie 11 transakcji nieruchomościami o dużych powierzchniach (w przedziale od 11.824 m² do 1.654 m²), zaś po podziale – 15 transakcji nieruchomościami o powierzchniach optymalnych do realizacji funkcji mieszkalnych (w przedziale od 550 m² do 1001 m²). Dla obydwu tych zbiorów rzeczoznawca obliczył odrębnie cenę minimalną, maksymalną i średnią (vide: str. 16-17 operatu). Następnie po określeniu zakresu czynników korygujących określił wartość nieruchomości przed podziałem jako jednej działki o pow. 7100 m², a po podziale – jako sumy wartości poszczególnych działek. Operat ten został też oceniony przez organ I instancji, co znalazło odzwierciedlenie w motywach decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że ze szczególną uwagą rzeczoznawca przeprowadził badania transakcji na rynku nieruchomości, które odnotowano w [...] roku. Jako, że do wyceny prawa własności nieruchomości gruntowej przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, za szczególnie istotne rzeczoznawca uznał dokonanie prawidłowego doboru transakcji porównawczych oraz ich właściwe skorygowanie ze względu na upływ czasu. Od początku [...] roku na terenie miasta G. odnotowano 200 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, z powyższego zakresu transakcji, dla porównania z działkami o powierzchniach optymalnych do realizacji funkcji mieszkaniowej oraz 2 transakcje nieruchomościami o powierzchniach posiadających potencjał podziałowy, dla porównania z działką przed podziałem. W związku z powyższym, celem przeprowadzenia wyceny dokonano analizy rynku lokalnego w rozszerzonym zakresie czasowym, z zastosowaniem odpowiednich wymogów ww. ustawy, co pozwoliło na określenie zbioru transakcji o charakterze nierynkowym oraz nie spełniających warunku podobieństwa. Do bazy transakcji porównawczych wybrano: - 11 transakcji z przedziału cenowego od 58,48 zł/m² do 203,25 zł/m², dla wyceny działki nr 1 przed podziałem, - 15 transakcji z przedziału cenowego od 134,41 zł/m² do 296,30 zł/m², dla wyceny działek powstałych w wyniku podziału. Szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił indywidualne cechy nieruchomości, a więc fakt, iż podziałem objęto działkę położoną w strefie peryferyjnej, sąsiadującą bezpośrednio z terenami rozproszonej zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności oraz terenami inwestycyjnymi w zakresie zabudowy mieszkaniowej, o dużym oddaleniu od elementów infrastruktury społecznej i w oddaleniu od dróg przelotowych oraż środków komunikacji publicznej. Rzeczoznawca uwzględnił również w wycenie, że nieruchomość przed podziałem ma kształt nieforemny i płaską konfigurację, natomiast działki po podziale mają kształt foremny oraz, że działki nr 6 i nr 7 po podziale mają zbyt małą powierzchnię aby mogły zostać samodzielnie zagospodarowane. Ponadto, rzeczoznawca uwzględnił, że działka przed podziałem oraz działki nr 2, nr 3, nr 6, nr 7, nr 4 i nr 5 po podziale posiadają częściowy dostęp do uzbrojenia, a pozostałe działki uzbrojenia nie mają. Uwzględnił również, że działka przed podziałem oraz działki nr 2, nr 3, nr 6, nr 7, nr 4 i nr 5 po podziale posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez gminną drogę niepubliczną ulicę [...], natomiast pozostałe działki wymagają ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Rzeczoznawca majątkowy, w uzasadnionych przypadkach, może przy wycenie zastosować współczynnik korygujący "K" z zakresu od 0,90 do 1,10, w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość posiada cechy niewystępujące wśród nieruchomości przyjętych do porównania. W niniejszym przypadku rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący "K" wynoszący 0,90 dla wycenianych działek nr 6 i nr 7, z uwagi na brak możliwości samodzielnej zabudowy. Wydzielenie dwunastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej, jednej działki przeznaczonej pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch działek pod budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej łącznie z działkami wydzielanymi w odrębnym postępowaniu o powierzchniach odpowiednich dla ww. typów zabudowy, posiadających odpowiednią wielkość i kształt, wygenerowało wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynoszącym odpowiednio: - 52,95 zł/m² dla działek: nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, - 28,43 zł/m² dla działek: nr 8, nr 9, nr 10, nr 11, nr 12, nr 13, nr 14, nr 15 i nr 16, - 13, 16 zł/m² dla działek nr 6 i nr 7 w stosunku do wartości 1 m² gruntu działki przed podziałem. W ocenie organu, przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów Działu IV Rozdziału 1 – Określanie wartości nieruchomości – ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jest opatrzony datą, pieczęcią i podpisem sporządzającego go rzeczoznawcy, opracowany jest spójnie, logicznie, nie zawiera pomyłek i błędów rachunkowych. Zatem organ dokonał oceny wartości dowodowej przedmiotowego operatu i uznał za właściwie udowodniony i wykazany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak zatem podstaw do ferowania zarzutu co do przypadkowości wyboru transakcji z uwagi na zróżnicowanie cen w obrocie i zawężenie bazy danych do 11 transakcji. Rzeczoznawca analizował bowiem rynek obrotu nieruchomościami dla dwóch grup: nieruchomości o dużych powierzchniach oraz powierzchniach optymalnych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (poniżej 1000 m²). Wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału nie był spowodowany jedynie wydzieleniem 9 spośród 12 działek pod zabudowę bliźniaczą. Taki stan rzeczy miałby miejsce wówczas, gdyby z dzielonej nieruchomości pozostała większa działka. Skarżący nie sprecyzował też, o które działki chodzi. Zdaniem Sądu, wątpliwości mogą dotyczyć jedynie dwóch działek o najmniejszych powierzchniach poniżej 300 m². Działki te nie zostały wydzielone pod zabudowę bliźniaczą lecz celem umożliwienia takiej zabudowy łącznie z innymi działkami, projektowanymi dopiero do wydzielenia. Jednak ich wydzielenie było niezbędne, aby uzyskać optymalną powierzchnię pod zabudowę bliźniaczą dla maksymalnej liczby takich budynków, możliwej do zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości. Stąd też powstanie dwóch najmniejszych działek spowodowało wzrost wartości całej nieruchomości. Położenie tych działek obrazuje mapa, stanowiąca załącznik do decyzji podziałowej. W ocenie składu orzekającego, brak też podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego z uwagi na zarzut skarżącego, że jego poprzednik prawny za podział większej nieruchomości w [...] r. zapłacił zaledwie 34 tys. zł. Stwierdzona przez rzeczoznawcę stabilność cen w okresie ostatnich 5 lat, nie daje podstaw do twierdzenia, że błędnie określono wartość przedmiotowej nieruchomości. Wreszcie, nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi co do nieuwzględnienia genezy powstania przedmiotowej nieruchomości. Bez znaczenia prawnego jest fakt, czy działania skarżącego były spowodowane stanowiskiem geodety, czy też urzędnika. Decyzja o podziale korzysta z waloru ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. W ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie znalazł podstaw do objęcia kontrolą prawidłowości tego aktu, jako że nie został on podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Przedłożone przez skarżącego w toku rozprawy sądowej dokumenty w żaden sposób nie podważają ustaleń organów co do stanu nieruchomości przed i po podziale. Z treści wniosku o podział nieruchomości wynika wprost, że równolegle toczyło się postępowanie podziałowe działek sąsiednich i skarżący wskazywał na integralność obydwu podziałów na użytek jednego przedsięwzięcia. Zbędne było zaś przeprowadzenie dowodu z dokumentu przywołanego w wykazie zmian gruntowych, gdyż kwestia wpisów do ewidencji gruntów nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy (art. 106 § 3 cyt. ustawy). Wbrew twierdzeniom skarżącego, rzeczoznawca prawidłowo określił stan prawny nieruchomości przed i po podziale (str. 7 operatu). Jego uwaga co do logiczności rozpatrywania stanu nieruchomości przed połączeniem i po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej, jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro na str. 12 operatu, zasadnie rzeczoznawca przyjął, że wartość nieruchomości po podziale należy określić jako sumę wartości poszczególnych działek lub grup działek, które mogą być przedmiotem obrotu rynkowego. Taki sposób wyceny wynika z ekonomicznych podstaw wyceny. Nie pozbawia to skarżącego ochrony prawnej, bowiem decyzja podziałowa może być wzruszona w odrębnych, nadzwyczajnych postępowaniach. Co więcej, w świetle przytoczonych przez skarżącego okoliczności jest oczywiste, że połączenie 9 działek, a następnie ponowny podział na 15 działek, miało na celu optymalne wykorzystanie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, a więc osiągnięcie większego zysku gospodarczego. Ustalenia planu miejscowego co do minimalnej powierzchni działki budowlanej wymusiły także działania w postępowaniach podziałowych. Nie można zatem przypisać organom administracji dowolności działania i naruszenia art. 8 kpa z powodu ustalenia opłaty adiacenckiej i przekroczenia granic uznania z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiste jest niezadowolenie skarżącego z powodu załatwienia sprawy, skoro opłata adiacencka ma charakter daniny publicznej. Jednakże sądowa kontrola decyzji, także z urzędu, nie spowodowała stwierdzenia naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.