II SA/Gl 445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 3080 (trzy tysiące osiemdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (dalej: PGW) na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, "A" S.A. z siedzibą w G. dalej; Spółka) za okres [...] r. – [...] r. opłatę stałą w wysokości 42 634,00 złotych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Spółka złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, kwestionując sposób jej naliczenia i wysokość. Podniesiono, że opłata została błędnie naliczona, ponieważ jako podstawę naliczenia opłaty przyjęto podane w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne zrzuty wód opadowych, przy równoczesnym zastosowaniu jednostkowej stawki opłaty jak dla ścieków w wysokości 250 zł za 1m3/s, tj. zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), zamiast zastosowania stawki jak za wody opadowe i roztopowe wynoszącej 2,50 zł za 1 m3/s, tj. zgodnie z § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów. W konsekwencji opłaty zostały zawyżone. Zasadne byłoby zatem rozdzielenie ścieków przemysłowych oraz ścieków bytowych od wód opadowych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. (dalej; Dyrektor ZZWP) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z. 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.), określił "A" S.A. z siedzibą w G. a okres [...] r. - [...] r. opłatę stałą w wysokości 42 634,00 złotych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu podano m. in., że wysokość ustalonej opłaty jest prawidłowa. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia zintegrowanego nr [...] z dnia [...] r. wydanego przez Wojewodę Śląskiego na odprowadzenie podczyszczonych ścieków przemysłowych (stanowiących mieszaninę ścieków przemysłowych oraz wód opadowych), wylotem fi 1600 mm, zlokalizowanym na działce nr 1 do Kanału [...] w km 35+430 w ilości 1682 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązane są ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na powyższą decyzję wniosły "A" S.A. w G., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 271 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 61 oraz art. 16 ust. 64 p.w. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wymierzeniem opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi przy uwzględnieniu wielkości odprowadzanych przez skarżącą wód opadowych, a nie wielkości wprowadzanych przez nią ścieków, w sytuacji, gdy pojęcie ścieków i wód opadowych nie są pojęciami tożsamymi i znajdują do nich zastosowanie odrębne regulacje dotyczące wymiaru opłat stałych - art. 35 ust. 3 oraz 268 ust. 1 p.w., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że rozróżnienie usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków do wód lub ziemi i odprowadzania wód opadowych lub roztopowych nie oznacza odrębności opłat wodnoprawnych związanych z przedmiotowymi usługami oraz że podstawę wymiaru opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi może stanowić wielkość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, podczas gdy stanowi ona odrębną usługę, za którą wymierzana jest osobna opłata oraz że w sytuacji, gdy ścieki i wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są jednym wylotem brak jest podstaw dla rozdzielenia przedmiotowych usług wodnych, a w konsekwencji opłat za nie należnych; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niepełne i zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji niezawierające wskazania podstawy prawnej dla stanowiska organu w przedmiocie braku zasadności dla rozdzielenia usług wodnych, a w konsekwencji opłat za nie należnych, w sytuacji, gdy ścieki, jak i wody opadowe odprowadzane są jednym wylotem, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania, a także oceny materiału dowodowego, a w szczególności niewłaściwe uwzględnienie zapisów znajdujących się w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu zintegrowanym, nieustalenie na ich podstawie wielkości wprowadzanych przez skarżącą ścieków do wód lub do ziemi, która stanowiłaby podstawę dla wymiaru opłaty stałej. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż w pozwoleniu wodnoprawnym określono maksymalny zrzut w m3/h jedynie dla mieszaniny ścieków przemysłowych oraz wód opadowych w ilości 1682,44 m3/h. Natomiast w operacie, stanowiącym podstawę tych wyliczeń, dla ścieków przyjęto ilość 3,13 m3/h, zaś dla wód opadowych – 1678,44 m3/h, tym samym udział ścieków w mieszaninie wynosi ok. 0,2%. Na gruncie nowego Prawa wodnego doszło do rozróżnienia ścieków oraz wód opadowych lub roztopowych, które do tej pory wchodziły w zakres pierwszego z tych pojęć (tj. ścieków). W ślad za tym zróżnicowano stawki opłat stałych: za ścieki – 250 zł., a za wody opadowe i roztopowe – 2,50 zł. Zdaniem skarżącej, pomimo odprowadzania przedmiotowej mieszaniny do kanalizacji zbiorczej, odrębnej opłacie powinno podlegać odprowadzanie wód opadowych i ścieków. Przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 250 zł, tak jak za ścieki, nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca wskazuje także na brak dostosowania pozwolenia wodnoprawnego do przepisów nowej ustawy, a w konsekwencji do błędnego naliczenia opłaty, skoro pozwolenie obejmuje jedynie ścieki, bez wód deszczowych. Niewłaściwe jest także przyjęcie w decyzji maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do Kanału [...], ze względu na oparcie wyliczeń na maksymalnym zrzucie 1682 m3/h, podczas gdy podczas gdy w operacie oraz pozwoleniu wodnoprawnym był określony także maksymalny zrzut dobowy i roczny. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skoro tak, to nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 i 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Przyjdzie także zauważyć, że stawka opłat za odprowadzanie wód opadowych jest diametralnie niższa (2,50 zł na dobę za 1 m3/s) niż za odprowadzanie ścieków (250 zł na dobę za 1 m3/s – zob. § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne), bowiem – co oczywiste – woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona, jak ściek, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Z kolei zmieszanie wody opadowej ze ściekiem (występującym w niniejszym przypadku według pozwolenia zintegrowanego w dużo mniejszej ilości) i odprowadzanie ich razem, jakkolwiek powoduje powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki 250 zł na dobę za 1 m3/s, jak za ściek (dużo bardziej szkodliwy), jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód. Prawodawca, wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ustalania (obliczania) wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń zintegrowanych, tak by nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat, w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia zintegrowane, które mogą nie być w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. Przedsiębiorcy nie mogą jednak ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa. W tej sytuacji należy mieć na uwadze również, że w świetle art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie można w ten sposób dokonywać interpretacji przepisów, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, sprzeczne wręcz z treścią art. 9 ust. 3 p.w. Zastosowanie stawek z rozporządzenia, czyli aktu niższego rzędu, nie może naruszać zasad wynikających z ustawy, jako aktu nadrzędnego. W świetle powyższych uwag podzielić trzeba zarzuty skarżącej Spółki co do obciążenia jej opłatą za całą ilość ścieków, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy zrzutowi podlegają głównie wody opadowe i roztopowe, zaś ścieki w minimalnej części. Niedostosowanie pozwolenia wodnoprawnego do nowego stanu prawnego nie uzasadnia takiego działania, zwłaszcza kontekście znacznej różnicy wysokości opłat za ścieki i za wody opadowe. Podobnie rzecz się ma z drugim zarzutem, skoro za podstawę wyliczenia opłaty przyjęto maksymalny godzinny zrzut określony w pozwoleniu, w efekcie czego dochodziłoby do przekroczenia limitu rocznego. Maksymalny zrzut na sekundę należy liczyć od maksymalnego zrzutu rocznego. Inaczej opłata, stanowiąca przecież pewną formę ekwiwalentu za dopuszczalność zrzutu, pobierana byłaby za zrzut przekraczający limit roczny, a więc niedozwolony w tej części. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz dodatkowo art. 7, 11, 107 § 3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji, uwzględnić zasadę z art. 9 ust. 3 p.w. i naliczyć opłatę adekwatną do kosztów usługi wodnej, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Nie może to być kwota przekraczająca wartość usługi wodnej i nieadekwatna do wprowadzanych zanieczyszczeń. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących częściowy zwrot (3080 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.