II SA/Gl 446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 - 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r, poz. 1952) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił U. K. przyznania zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 w formie zasiłku rodzinnego na M. i M. K. oaz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał treść przepisów normujących zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a następnie zamieszono stwierdzenie, że strona nie spełnia warunków do przyznania zasiłku rodzinnego, ponieważ dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę 674,00 zł, a łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami, obliczona dla rodziny dała kwotę niższą niż 20 zł. Następnie organ ten przywołał dochody, które uwzględniał przy ustalaniu wysokości dochodów rodziny, a także wskazał, które świadczenia brał pod uwagę przy ustalaniu różnicy między wysokością dochodów rodziny a wysokością ewentualnych świadczeń. Z decyzja tą nie zgodziła się strona, którą wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W motywach odwołania podniosła, że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość dochodów osiąganych przez męża i tym samym zawyżył wysokość dochodu na osobę w rodzinie. Podniosła, że mąż w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r. pracował na jednym etacie, natomiast od 1 października 2017 r. w zakładzie tym rozpoczął pracę na ½ etatu oraz podjął nowe zatrudnienie także na ½ etatu. Zatem łączna wysokość dochodów osiąganych przez męża nie uległa zmianie, natomiast organ do dochodu z pierwszego zakładu doliczył dochody z drugiego zakładu i tym sposobem zawyżył wysokość dochodów rodziny. W końcowej części odwołania wystąpiła o przyznanie wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy przywołał stan faktyczny w sprawie i przybliżył wysokość dochodów osiąganych przez rodzinę skarżącej. W dalszej kolejności organ ten przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. W konkluzji swoich rozważań organ ten stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji mając na uwadze stan faktyczny oraz stan normatywny jest poprawna merytorycznie i brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionego odwołania. W konkluzji swojego stanowiska organ podkreślił, że przedstawione przez stronę zaświadczenia z listopada 2017 r, nie mogą wpływać na ustalenie wysokości dochodu za cały 2017 rok. Z decyzja tą nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła rozstrzygnięciom organów administracji publicznej naruszenie art. 3 ust. 23, art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nadto zarzuciła błąd co do ustaleń faktycznych związanych z wysokością dochodów rodziny leżących u podstaw przyznawania przedmiotowego świadczenia. Mając na uwadze podniesione zarzuty wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W motywach skargi przywołała wpierw treść podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć oraz motywy, które legły u podstaw ich podjęcia. Zdaniem skarżącej z ustaleniami organów administracji nie można się zgodzić, ponieważ przyjmują one wirtualny dochód rodziny, odbiegający od stanu rzeczywistego. Obliczenia organów administracji nie uwzględniają rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny. Ponownie podkreśliła, że sytuacja zawodowa jej męża uległa istotnej zmianie z dniem 1 października 2017 r., ponieważ z tym dniem dalej pracował w dotychczasowej firmie, jednakże w wymiarze ½ etatu i z tym samym dniem podjął pracę w drugiej spółce także w wymiarze ½ etatu. Zatem miesięczna wysokość dochodów męża nie uległa zmianie, natomiast organy administracji publicznej do dotychczasowego dochodu dodały nowy dochód i tym samym zawyżyły wysokość dochodu rodziny. W końcowej części skargi skarżąca odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych, które jej zdaniem potwierdzały fakt wadliwości rozstrzygnięć organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie wniesionej skargi i przywołało analogiczną argumentacje do tej, którą zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej powyżej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa. W rozpoznawanej sprawie kluczową dla rozstrzygnięcia kwestią jest prawidłowość wyliczenia przez organy administracji publicznej wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne dla ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Kryterium to w przypadku rodziny skarżącej wynosi 674 zł, a wynika to z treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w sierpniu 2018 r., a więc na okres zasiłkowy 2018/2019. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 10 przywoływanej ustawy okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po myśli art. 3 pkt 2 i 2a przedmiotowej ustawy dochód rodziny stanowi sumę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 i 4b. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy, z którego oblicza się dochód rodziny jest 2017 r. Przyjdzie zauważyć, że stosownie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 4 i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 5 ust 4 przywoływanej ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W ustawie tej unormowano również kwestię utraty dochodu. Stosownie do postanowień art. 3 pkt 23 lit. c przedmiotowej ustawy pojęcie to oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie poza sporem jest, że mąż skarżącej do 30 września 2017 r. zatrudniony był na pełny etat w Spółce z o.o. "A.". Z dniem 1 października tegoż roku mąż skarżącej został zatrudniony w tej samej spółce w wymiarze ½ etatu, równocześnie ze wskazanym dniem podjął pracę w kolejnej firmie "B." Z. R. także w wymiarze ½ etatu. Oznacza to, że począwszy od 1 października 2017 r. mąż skarżącej miał dwie umowy o pracę, które łącznie dawały jeden pełny etat. Wskazana zmiana wynikła ze zmian organizacyjnych przeprowadzanych przez pracodawcę, na które mąż skarżącej nie miał większego wpływu. Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest wykładnia pojęcia "utraty dochodu" w przypadku utraty zatrudnienia przez członka rodziny. W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Stanowisko to zostało wyrażone na tle regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które są zbieżne z regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem możliwe do wykorzystania w ramach rozpoznawanej sprawy. Zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywoływanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Takie ujęcie tego zagadnienia wypełnia także wymogi wynikające z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikającej z tego przepisu zasady prawdy obiektywnej. Takie ujęcie omawianej problematyki pozwala na uzyskanie dochodu rodziny, który jest rzeczywisty i oddaje faktyczną jej sytuacje, a nie generuje wysokości dochodu, który jest fikcyjny i zafałszowany, ponieważ nakazuje z jednej strony widzieć pełny dochód uzyskiwany przed zmianą w warunkach wykonywanej pracy oraz dodatkowy dochód uzyskany w następstwie podjęcia dodatkowego zatrudnienia. W niniejszej sprawie mąż skarżącej z dniem 30 września 2017 r. zakończył pracę w Spółce z o.o. "A." w pełnym wymiarze czasu. Z dniem 1 października mąż skarżącej podjął pracę w dwóch spółkach w wymiarze ½ etatu. Jedną z tych spółek była ta, w której wcześniej pracował, natomiast druga była nowym podmiotem, w którym został zatrudniony. Porównanie dochodów męża skarżącej z dnia 30 września 2017 r. i z dnia 1 października 2017 r. pozwala dostrzec, że ten po 1 października 2017 r. był wyższy od dotychczasowego o 50 zł w skali miesiąca. W świetle poczynionych ustaleń rozważyć należy treść art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym nie uznaje się za dochód utracony dochodu z uwagi na to, iż nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu męża skarżącej wynosząca u tego samego pracodawcy powyżej 3 miesięcy. Stanowisko to uwzględnia bowiem jedynie brak przerwy w zatrudnieniu skarżącego powyżej 3 miesięcy, a w zupełności pomija fakt, że dochody osiągane przez męża skarżącej począwszy od 1 października 2017 r. u tego samego pracodawcy, w związku ze zmianą warunków zatrudnienia - nie są takie same - to są mniejsze od osiąganych do 30 września 2017 r. Aby organ mógł zastosować przepis art. 5 ust. 4c musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wyrażona w cyt. wyżej przepisie zasada kontynuacji została sformułowana w sposób pozwalający na powiększenie dochodu kwalifikowanego jako dochód uzyskany jedynie w przypadku uzyskiwania tego dochodu przez cały okres, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Obowiązek takiego odkodowania przepisu wynika nie tylko z jego literalnego brzmienia. Trzeba mieć również na uwadze okoliczność, iż ustawodawca w dniu 1 kwietnia 2016 r. mocą art. 41 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) zmienił treść tego przepisu w ten sposób, że odstąpił od kwalifikowania jako dochodu uzyskanego dochodu, który spełnia tylko wymóg uzyskiwania w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Od tej daty rozumienie zasady kontynuacji musi ulec zmianie. Prawodawca odstąpił od jej łączenia z uzyskiwaniem dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń, nakazał uznawać tę zasadę za spełnioną jedynie w przypadku uzyskiwania dochodu przez cały okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zasada kontynuacji jest spełniona w przypadku, gdy dokumenty wskazują, że umowa o pracę została zawarta na czas określony kończący się przed upływem okresu zasiłkowego. W rozpoznawanej sprawie podniesiona okoliczność nie ma znaczenia, ponieważ z akt administracyjnych wynika, że mąż skarżącej ma zawartą umowę z nową spółką "B." R. Z. na czas nieokreślony. Stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., art. 5 ust. 4c, a także art. 5 ust. 4b u.ś.r. skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji ponownie zbada przesłanki przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, Sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji. mr