II SA/Gl 447/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem postępowania jest budowa garażu na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka [...]). Właścicielem tej nieruchomości jest A. K. Właściciel sąsiedniej nieruchomości A. C., zam. w K. przy ul. [...] podjął interwencję u Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w sprawie oddziaływania nieruchomości A. K. na jego nieruchomość (ze względu na parkujące tam autobusy skarżącego). WIOŚ przekazał sprawę Wójtowi Gminy P., a ten ostatni Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Dnia 24 lutego 2009 r. zostały w sprawie przeprowadzone oględziny, z których wynika, iż dobudowany do budynku gospodarczego garaż na autobus został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. W trakcie postępowania wyjaśniającego została przeprowadzona również rozprawa administracyjna, w której poza A. K. brali udział właściciele sąsiednich nieruchomości, A. C., M. C. i M. C. W wyniku powyższych ustaleń PINB w B., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do dokonania legalizacji spornego garażu tj. projektu budowlanego (łącznie z projektem zagospodarowania działki) oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z wykonaniem nałożonego na A. K. zobowiązaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 złotych, przy czym dotyczyło to rozbudowy i nadbudowy garażu. Na skutek zażalenia A. C. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB nie dokonał szeregu niezbędnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ustaleń. Nie rozważył przede wszystkim kwestii legalności budynku, który podlegał rozbudowie i nadbudowie. W ramach postępowania wyjaśniającego PINB w B. dnia [...] r. przeprowadził ponowne oględziny spornej nieruchomości. Ustalono w ich trakcie, że na nieruchomości do budynku gospodarczego został dobudowany garaż o wysokości 4,04 m i wymiarach 13,68 m x 6.23 metrów. Od strony południowej jest zlokalizowany 2.1 od granicy sąsiedniej nieruchomości. Sam budynek gospodarczy o wymiarach 6,77x6,14 został wybudowany w latach 1979/80 a garaż został rozbudowany o 4 metry w 1990 r. Właściciele sąsiednich nieruchomości oświadczyli zaś, że rozbudowa garażu miała miejsce w latach 2003-2004. Dnia 3 marca 2014 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Przy usprawiedliwionej nieobecności A. K. A. C. oświadczył, że budowa tzw. "małego garażu" nastąpiła w latach 1984-85 zaś rozbudowa w 2004 r. W ramach postępowania wyjaśniającego przesłuchano wreszcie 6 świadków, z których wszyscy, poza M. C. oświadczyli, że rozbudowa garażu nastąpiła w 1992 r. Przesłuchany na te okoliczność inwestor oświadczył zaś, że garaż został dobudowany do budynku gospodarczego w 1978 roku zaś jego rozbudowa nastąpiła w 1992 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. K. wykonanie, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami przeróbki garażu zlokalizowanego na działce nr [...], robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie południowej, wzmocnienie stropodachu i wykonanie wentylacji zgodnie z załączonym do decyzji projektem budowlanego garażu w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się ww. decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. C., M. C. i A. C. reprezentowani przez radcę prawnego A. R. W ich ocenie organ I instancji wydając rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia art.. 7-8, 75 § 1, 77, 80, 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z naruszeniem zarówno przepisów procesowych, jak i materialnych. Akceptując, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazał, że organ I Instancji powinien w sprawie przede wszystkim rozważyć, czy zaistniały przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy, a dopiero po ich wykluczeniu, rozważyć możliwość legalizacji samowoli. Organ winien również wyjaśnić kwestię, czy w spornym garażu były prowadzone naprawy pojazdów wykorzystywanych przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej (co podnosili odwołujący się). Organ winien wreszcie jednoznacznie ustalić daty rozbudowy spornego garażu. Skargę na tę decyzje do tutejszego Sądu złożył A. K. reprezentowany przez adwokata R. M. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił temu ostatniemu naruszenie: - art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji odpowiada prawu, - art. 7,8 77 § 1 80 w związku z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy w tym w zakresie prowadzenia w spornym garażu działalności gospodarczej oraz dat wykonywania robót budowlanych, które zostały ustalone w oparciu o zeznania świadków, - niedostatecznie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów (faktur VAT) na okoliczność, iż napraw swojego taboru dokonywał poza garażem. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Rozstrzygana skarga dotyczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. było zasadne. Organ I instancji, prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. w przypadku samowoli budowlanej winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny przesłanek określonych w art. 37 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Przepis powyższy wyraźnie wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i dopiero w razie stwierdzenia, iż w konkretnym przypadku one nie występują, może podjąć dalsze działania, zmierzające do legalizacji obiektu. Z akt administracyjnych wynika zaś jednoznacznie, iż ustaleń takich organ I instancji nie dokonał. Nie mogą one być również przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu już ta okoliczność uzasadniała wydanie orzeczenia kasatoryjnego W ocenie składu orzekającego zasadne są również podniesione przez organ II instancji zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności oparcie się, w zakresie dokonywania ustalenia dat prowadzenia robót budowlanych, tylko na zeznaniach świadków (które zresztą nie są w pełni zgodne). Organ I instancji winien pogłębić ustalenia w tym zakresie, gdyż dopiero bezsporne ustalenie tych dat pozwoli ustalić jakie przepisy (w tym techniczno-budowlane) winny zostać w sprawie zastosowane. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż zarzuty skargi nie są zasadne i organ II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.