II SA/Gl 448/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w moce decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] roku skarżący wniósł do Wójta Gminy M. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych w miejscowości G. na działce o numerze [...], o powierzchni [...] ha. Dołączył przy tym odpowiednie załączniki wskazane we wniosku. W dniu [...] roku Wójt Gminy M. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uzyskał negatywne uzgodnienia zamierzenia z Referatu Inwestycji, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Gminy w M. Z uzgodnienia tego wynika, iż droga przy której położona jest przedmiotowa działka jest drogą dojazdową obsługującą tereny rolne, nie spełniającą parametrów drogi publicznej – przy długości około [...] metrów ma ona szerokość około [...] metra. Ponadto z analizy przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż jedyną funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja rolnicza, dlatego organ stwierdził, iż dla przedmiotowego zamierzenia brak jest tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a droga do przedmiotowej nieruchomości nie spełnia nawet wymogów drogi wewnętrznej w formie ciągu pieszo-jezdnego, gdyż nie ma ona wymaganej minimalnej szerokości umożliwiającej ruch pieszy, oraz ruch i postój pojazdów. Organ podniósł również, iż planowana inwestycja koliduje z zasadami ochrony gruntów rolnych i mogłaby zapoczątkować zabudowę, która później uzasadniać będzie dalszą jej sąsiednią rozbudowę. W obliczu powyższego organ stwierdził, że niemożliwe jest spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] roku skarżący wniósł od powyższego orzeczenia Wójta Gminy M. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenia prawa, tj. art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i całkowitą dowolność organu przy ocenie zawartych w tym artykule warunków oraz dowolne określenie tzw. obszaru analizowanego, poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oraz błędną wykładnię zapisów ustawy o drogach publicznych w zakresie definicji drogi publicznej i drogi wewnętrznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma obowiązek szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem, podniósł iż organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego taki a nie inny teren został przyjęty do analizy i dlaczego określając obszar analizowany nie opierał się na zasadzie sąsiedztwa urbanistycznego. Wskazał również, iż działka, na której chce dokonać inwestycji znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej i zagrodowej. Skarżący wskazał ponadto, iż organ I instancji definiując zasadę dobrego sąsiedztwa sprecyzował ją w sposób wąski, a tym samym niezgodny z prawem. Ponadto skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg, w szczególności dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi. Bezsprzecznie więc działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, dlatego nie można mówić w tym stanie rzeczy o nie spełnieniu warunku jakim jest dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazał ponadto, iż początkowo Referat Inwestycji, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Gminy w M. wydał pozytywne uzgodnienie co do możliwości wjazdu z działki skarżącego na drogę wewnętrzną, gdyż taki dokument widział wraz z małżonką, a następnie w opinii skarżącego nastąpiło zmanipulowanie tego dokumentu i obecnie uzgodnienie ma charakter negatywny. Organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie skarżącego stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji. W dniu [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, iż mimo, iż organ I instancji nieprawidłowo określił granice obszaru analizowanego, decyzja I instancji jest prawidłowa. Nieruchomość planowana do zainwestowania znajduje się pośrodku zwartego obszaru rolnego wolnego od zainwestowania kubaturowego, a istniejąca zabudowa znajduje się wyłącznie wzdłuż ul. [...] i nie może stanowić odniesienia przestrzennego dla projektowanej zabudowy. W pozostałym zakresie organ II instancji podzielił stanowisko Wójta Gminy M. i w konsekwencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] roku skarżący wniósł skargę na to orzeczenie. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 107 kpa w zw. z art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe określenie obszaru analizowanego i przyjęcie, że mimo to decyzja jest zgodna z prawem, ponadto zarzucił, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazał na błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w zakresie definicji drogi publicznej i drogi wewnętrznej, oraz naruszenie art. 32 Konstytucji, w zakresie równości wobec prawa wszystkich znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, a ponadto art. 21 Konstytucji w zakresie ochrony własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej ustawa ) w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości realizacji określonej inwestycji na danym obszarze. Rolą tej decyzję jest skonkretyzowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w stosunku do określonej inwestycji i określeniu czy może być ona realizowana. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest – zgodnie z art.61 ust. 1 ustawy – możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ, po myśli § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 63. 164. 1588, dalej rozporządzenie ) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy przy uwzględnieniu reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej ( a nie wewnętrznej ) i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tz. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest spełniony. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Ustalając granice obszaru analizowanego ( § 3 rozporządzenia ) i dokonując w ramach jego granic analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy organ orzekający winien mieć na uwadze wykładnie systemową ustawy ( ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy ) oraz celowościową. Ratio legis komentowanych uregulowań jest ochrona ładu przestrzennego, a nie ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego. W związku z tym należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej ( ta która znajduje się w obszarze analizowanym ), jak i kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono ustalania warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Tego stanowiska Sąd nie może podzielić aktualnie, a to wobec wyznaczenia przez organy obszaru analizowanego w sposób naruszający § 3 ust. 2 rozporządzenia, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Front działki wynosi [...] m, co oznacza, że granice obszaru analizowanego powinny rozciągać się wokół działki objętej wnioskiem na odległość przynajmniej [...] m od każdej z granic tej działki. W następstwie wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego istotnie w jego zasięgu brak jakiejkolwiek działki zabudowanej pozwalającej na ustalenie spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy. Dlatego w pierwszym rzędzie wymagane jest w sprawie prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego co może doprowadzić do objęcia sprawdzeniem wymagań dla nowej zabudowy działki mające dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Wbrew stanowisku organów do tej właśnie drogi ma dostęp działka inwestora przez drogę wewnętrzną, urządzoną na działce nr [...], będącą własnością Gminy M. Przez dostęp do drogi publicznej należy bowiem rozumieć również dostęp przez drogę wewnętrzną ( art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku ), co do parametrów której, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie może się odnosić, a to wobec braku podstaw prawnych. Z art. 61 ust. 1 ustawy nie wynika, aby pod pojęciem "przepisów odrębnych" można było rozumieć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 z zm.). Powyższe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z jego § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nie ma więc ono zastosowania w sprawie, której celem jest rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z 27 marca 2003 roku i powołanego rozporządzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji. W postępowaniu ponownym organy powinny dokonać prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego ( § 3 ust. 2 rozporządzenia ), wskazać w tym obszarze działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...] ( o ile takie działki znajdą się w tym obszarze ) i ustalić w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek czy doszło do spełnienia wymagań o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto organ orzekający winien mieć na uwadze, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy dotyczy uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej do której posiada dostęp działka której dotyczy wniosek, a nie uzgodnioną z właścicielem drogi wewnętrznej.