II SA/Gl 449/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie : NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi H. K. i W. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. H. K. i W. M. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w K. M. oznaczonej jako działki nr [...] nr [...], nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność W. K. w 4/6 cz., A. M. w 1/6 cz. i H. K. w 1/6 cz., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 15, art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ). Wniosek o wywłaszczenie złożył Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w C. z siedzibą w L. Domagający się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości H. K. był współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, a także spadkobiercą dwojga pozostałych współwłaścicieli. Drugi wnioskodawca nabył zaś w 8/16 cz. spadek po zmarłej żonie A. M. Prezydent Miasta C. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił zwrotu opisanej nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) – dalej u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał na brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia pod regulację rzeki K. i pozostaje nadal w tym stanie zagospodarowania. Z uwagi na upływ czasu nie zdołano odszukać jednak planu realizacyjnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia. Nie zachowała się także dokumentacja potwierdzająca wykonywanie robót na rzece K. i S. w latach [...]. Okoliczność, że wywłaszczone działki weszły w zakres prac związanych z regulacją rzeki K. znajduje jednak – zdaniem organu – potwierdzenie w dokumentacji geodezyjnej ( protokole granicznym ) sporządzonej do celów wywłaszczeniowych. Z dokumentacji tej wynika także, "iż pod hasłem – rozgraniczenia dla celów wywłaszczeniowych obiektu K. – ujęty był teren przeznaczony do rozgraniczenia pod regulację rzek : K., S. oraz L.". W trakcie oględzin organ ustalił także, że część działki nr [...] i nr [...] wchodzi w koryto rzeki, a część działki nr [...] stanowi pas komunikacyjny przy skarpie. Uzasadnienie decyzji zawiera też obszerne omówienie stanowiska Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., pełnomocnika administratora cieku. Od decyzji tej odwołali się H. K. i W. M. domagając się jej uchylenia. Zarzucili organowi pierwszej instancji błędy w ustaleniach faktycznych. Wskazali, że : - działka nr [...] to płaski, w żaden sposób nie wykorzystany teren dochodzący do rowu odwadniającego nie zaś rzeki, - działka nr [...] jest groblą stawu, porośniętą 150 – 200 letnimi drzewami i choćby z tego względu w żaden sposób nie może stanowić pasa komunikacyjnego, - działki nr [...] i nr [...] będące brzegiem stawu ( podczyszczoną groblą ) nie pełnią też wbrew twierdzeniom Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych funkcji wału cofkowego. W związku z tym odwołujący się podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc także, że organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnego przekonującego dowodu prowadzenia na działkach zawnioskowanych do zwrotu, prac związanych z celem wywłaszczenia, a to regulacją rzeki K. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokumenty zebrane przez organ pierwszej instancji dowodzą, iż działka nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] są to wały przeciwpowodziowe oraz pasy komunikacyjne niezbędne dla utrzymania wałów i koryta rzeki, a pozostałe części działek [...] i [...] wchodzą w koryto rzeki K. Wojewoda powołał się także na przepisy zawarte w art. 10 § 2 i 3 oraz art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), w których świetle grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W tym przypadku jest nim Skarb Państwa i grunty takie nie podlegają obrotowi prawnemu. Organ odwoławczy wskazał także na treść przepisów art. 71 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 72 tej ustawy, stanowiących, że budowle przeciwpowodziowe ( wały i drogi dojazdowe ) stanowią własność Skarbu Państwa. W skardze do sądu administracyjnego H. K. i W. M. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Ś. Wskazali na podniesione już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji braki w zakresie postępowania dowodowego, zarzucając organowi drugiej instancji brak wyjaśnienia rozbieżności między stanowiskiem skarżących, a ustaleniami organu pierwszej instancji. Za błędne, zdaniem skarżących, należało też uznać domniemanie zawarte w decyzji organu II instancji, że kluczowa dla wyjaśnienia sprawy decyzja o lokalizacji inwestycji była wydana, ale z uwagi na jej kategorię archiwalną została zniszczona. Decyzja ta objęta była bowiem taką samą kategorią archiwalną co decyzja wywłaszczeniowa. Nie do przyjęcia według skarżących jest stanowisko Wojewody Ś., że wywłaszczone działki są pokryte wodami płynącymi powierzchniowymi i jako stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają zwrotowi. Płynąca woda nie jest bowiem w rzeczywistości rzeką, lecz brzegiem byłego stawu, stąd działki te nie mogą zostać zaliczone do podstawowych urządzeń melioracji wodnych. Podnieśli, że w świetle art. 28 ustawy Prawo wodne do prawidłowego wykonywania robót z zakresu utrzymywania powierzchniowych wód publicznych, nie jest konieczne wywłaszczanie nieruchomości. Skarżący zarzucili wreszcie organowi drugiej instancji obrazę art. 7 i art. 136 k.p.a. poprzez oparcie się wyłącznie na stanowisku zajętym przez Ś. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że H. K. i W. M. żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgłosili w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazując w swoim wniosku, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jako niezbędna inwestorowi Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w L. pod regulację rzeki K. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika także, że wzmiankowana inwestycja została ujęta w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. z dnia [...] r. Nr [...]. Stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu realizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( Dz. U. z 2003 r. nr 16, poz. 149 ) wynika, że wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej rzeka K. ([...]) będąca dopływem S. oraz rzeka S. ([...]) – dopływ K. zostały zaliczone do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne prawa właścicielskie Skarbu Państwa, w stosunku tego rodzaju wód, wykonuje marszałek województwa. W wymienionym wykazie nie została umieszczona – wbrew informacji zawartej w piśmie Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – rzeka S. Z przeprowadzonej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w taki sposób by wyjaśnić wszystkie występujące w sprawie wątpliwości. W szczególności nie ustaliły czy wywłaszczona nieruchomość została w całości zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające praktycznie sprowadziło się do uzyskania stanowiska Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Oddziału w C., z którego wynika, że w latach [...] prowadzone były prace konserwacyjne na rzece K. ( pismo z dnia [...] r.). Ze stanowiska tego nie wynika jednak jakie prace związane z regulacją rzeki K. zostały przeprowadzone na wywłaszczonych działkach. W kolejnym piśmie tej jednostki organizacyjnej z dnia [...] r. wynika zaś, że "zawnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią pasy komunikacyjne uregulowanych cieków podstawowych" oraz "pełnią rolę wałów cofkowych". W oparciu o przytoczone informacje Wojewoda Ś. uznał, że wywłaszczone działki stanowią: w części grunty pod płynącymi wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność publiczną i niepodlegającymi obrotowi cywilnoprawnemu; w części są to wały przeciwpowodziowe; w pozostałej części zaś są to drogi dojazdowe niezbędne do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych. Co się tyczy wałów i dróg dojazdowych to zgodnie z ustawą Prawo wodne należy zaliczyć je do urządzeń melioracji wodnych podstawowych stanowiących też własność Skarbu Państwa. W toku rozprawy Sąd w oparciu o złożone, przez skarżącego i jego pełnomocnika, do akt sprawy odpisy map ewidencji gruntów ustalił, że działki nr [...] i nr [...] są położone wzdłuż bądź pod dnem rzeki S., a nie jak wynika z decyzji organów obu instancji rzeki K., zaś działka nr [...] przylega do rowu odwadniającego, a nie do rzeki. Z przełożonych map wynika także, że działka nr [...] przylegająca do działki nr [...] to teren stawu aktualnie nieużytkowego, zaś działka [...] przylega do łąki oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżący zaś – jak ustalono na rozprawie - są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] przylegających do wywłaszczonych gruntów. Wobec tych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że zarówno Prezydent Miasta C. podejmując decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i Wojewoda Ś. utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, podjęli te orzeczenia bez wyjaśnienia okoliczności wymienionych w art. 137 u.g.n. Zatem decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie tych przepisów miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło też do naruszenia przepisu art. 137 u. g. n., wyczerpuje to zatem przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej poppsa. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. w pierwszym rzędzie będzie zobowiązany do ustalenia czy i jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel określony w uzasadnieniu decyzji z [...] r., a w szczególności czy prace związane z regulacją rzeki S. stanowiły część prac związanych z regulacją wymienionej w tej decyzji rzeki K. W razie konieczności w oparciu o przepis art. 84 § 1 k.p.a. organ ten zwróci się do biegłego o wydanie opinii w tej sprawie. Z opinii tej powinno wynikać także, czy i jaka część wywłaszczonej nieruchomości stosownie do przepisów u.g.n. stała się zbędna na cel związany z regulacją tego cieku wodnego. Organ pierwszej instancji przeprowadzi także ponownie oględziny wywłaszczonej nieruchomości w obecności wnioskodawców oraz przedstawiciela Marszałka Województwa Ś. Winien on także, stosownie do zawartej w art. 13 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego, dążyć do ugodowego załatwienia sprawy, zwłaszcza gdyby okazało się, że część wywłaszczonych działek jest niezbędna wnioskującym do wykonania urządzeń wodnych koniecznych do prowadzenia stawu na działce nr [...]. Dokonując ponownie oceny wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Prezydent Miasta C., z uwagi na brzmienie art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ), zastosuje w sprawie przepis art. 229 a u.g.n. Zastosowanie normy zawartej w tym przepisie nie zwolni jednak organu – jak wskazano wyżej – od podjęcia wszelkich kroków zmierzających do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych świadczących o zbędności nieruchomości oraz rozstrzygnięcia, czy i jaka część wywłaszczonej nieruchomości będzie podlegać zwrotowi. Organ weźmie także pod uwagę treść art. 14 a ust. 1 Prawa wodnego wprowadzony do tego aktu prawnego ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 130, poz. 1087 ). Zgodnie z tym przepisem grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c poppsa oraz art. 135 i art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżących, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 poppsa. su.