II SA/Gl 449/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi L. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2025 r. nr IFXIV.7840.9.70.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 15 lipca 2021 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 3 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił L. U. (dalej "strona, skarżąca, inwestorka") zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U z 2022 r., poz. 1225 – dalej w.t.) pomieszczenia mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00. Projektant dołączył do projektu analizę nasłonecznienia, która w ocenie organu nie pozwala na stwierdzenie, że wymagania te są spełnione. Planowana rozbudowa budynku jw. o wymiarach 3,16 x 5,24 m i wysokości 3,40 m od poziomu terenu, zaprojektowana w ostrej w granicy z działką nr [...], spowoduje zacienianie elewacji budynku przy ul. [...] od godziny ok. 14.40 do godziny 17.00, w tym zacienianie okna na parterze budynku od godziny ok. 15.20 do godziny 17.00. Wobec powyższego skrócony zostanie czas nasłonecznienia w stosunku do stanu obecnego, powodując wprowadzenie dla nieruchomości niedopuszczalnych uciążliwości i pogorszenia warunków użytkowych. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego centrum i śródmieście miasta, tzw. centralne tereny miasta (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r.; Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm. – dalej m.p.z.p.). Planowana rozbudowa położona jest na terenie oznaczonym symbolem 64MN, co oznacza "tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy". Budynek stanowi część zabudowy dawnego osiedla domów mieszkalnych z lat 1922 i 1926 (rozbudowa). Osiedle zachowało swą pierwotną strukturę urbanistyczną. Zarówno działka, na której planuje się rozbudowę, jak i działki sąsiednie są działkami bardzo wąskimi, posiadają zaledwie 6 m szerokości i ich zabudowa dodatkowymi pomieszczeniami nie pozostaje bez istotnego wpływu na nieruchomości sąsiednie. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i poprzez pełnomocnika wniosła odwołanie. Wskazano, że nasłonecznienie pomieszczenia nie jest równoznaczne z pojęciem nasłonecznienia okna. Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest to, czy nasłonecznie pomieszczenia jest zachowane jedynie wtedy, kiedy okno do pomieszczenia jest nasłonecznione w 100%. Jak wynika z akt sprawy okno na całej swojej powierzchni naświetlone jest przez czas 2h 45 min. Pomieszczenie nasłonecznione jest przez okres zdecydowanie dłuższy i odpowiadający przepisom prawa. Nie ma znaczenia dla oceny nasłonecznia to, czy okno jest w całości nasłonecznione, bo ustawodawca mówił o pomieszczeniu, a nadto wskazał przepisy techniczne, jak należy badać takie nasłonecznie. Pomieszczenie ma dostęp do światła dziennego przez okres zdecydowanie dłuższy niż przez 3h prawem wymagane. Przedmiotowe okno jest od strony południowej, co skutkuje dostępem nasłonecznia naturalnego przez cały dzień. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 27 stycznia 2025 r., znak IFXIV.7840.9.70.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że projektowana inwestycja polega na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o jedno dodatkowe pomieszczenie mieszkalne na parterze. Projektowana rozbudowa sytuowana jest bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, w miejscu, gdzie ta jest niezabudowana. Zarówno działka, na której planuje się rozbudowę, jak i działki sąsiednie są działkami bardzo wąskimi - mają szerokość po ok. 6 m. Inwestycja nie spełnia ustaleń § 8 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p. obowiązującego na tym terenie. Projektowana rozbudowa powinna uwzględniać zasady zabudowy i zagospodarowania terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności MN, w tym zasadę określoną w § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) ww. planu, zgodnie z którą "dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach odrębnych oraz odległości od ulic określonych w § 17 uchwały". W ocenie organu przedmiotowa rozbudowa nie spełnia warunku nieograniczania użytkowania działki sąsiedniej, ponieważ zaprojektowany obiekt realnie zmieni dotychczasowe użytkowanie istniejącego budynku sąsiedniego – ograniczając czas nasłonecznienia pomieszczenia mieszkalnego na parterze tego budynku. Jak wynika z dołączonych do projektu analiz – nasłonecznienie wskazanego pomieszczenia w dniach równonocy (w godzinach między 7.00 a 17.00) skrócone zostanie o ponad godzinę w stosunku do stanu istniejącego. Oznacza to, iż na skutek zaprojektowanej inwestycji wystąpi niedopuszczalne ograniczenie w użytkowaniu budynku istniejącego na działce sąsiedniej – niemożliwe do zaakceptowania w świetle zapisów obowiązującego m.p.z.p. W konsekwencji usytuowanie takie uznać należy za niespełniające warunku, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 w.t. w związku z § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) m.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję złożyła inwestorka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Nadto zarzucono organowi naruszenie prawa procesowego, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji jest wynikiem uwzględnienia wyroku WSA w Gliwicach z 27 lutego 2023 roku, sygn. II SA/Gl 1257/22, zaniechanie podjęcia czynności wskazanych przez WSA, brak prawidłowego prowadzenia postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w żadnym zakresie, pomimo wniosku skarżącej i braku możliwości wykonania zobowiązań nałożonych na skarżącą bez interwencji organu administracyjnego w zakresie np. wymierzenia pomieszczeń sąsiednich i przeprowadzanie w tym zakresie oględzin. Tym samym organ w dalszym ciągu dopuszcza się uchybień proceduralnych, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedocześnie wniesiono o stwierdzenie przez Sąd, że organ prowadził sprawę w sposób przewlekły i wadliwy, narażający skarżącą na szkodę. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G. stanowi mieszkanie wielopokojowe. W związku z powyższym uznać należy, że spełniony zostaje warunek z rozporządzenia w.t., wskazany w § 60 ust. 2. Dla sąsiedniego budynku jednorodzinnego ograniczona ilość światła dziennego wpada tylko przez jedno okno znajdujące się na elewacji południowo-zachodniej (okno 1). Tymczasem na tej samej elewacji znajdują się jeszcze cztery inne okna pomieszczeń mieszkalnych (okna 2, 3, 4 i 5). Ponadto w ocenie organu nasłonecznienie pomieszczenia można uznać za spełnione tylko w przypadku "pełnego" nasłonecznienia całej powierzchni okna, co de facto nie ma umocowania prawnego. Zdaniem Inwestorki analiza nasłonecznienia wykonana została dobrze, a warunki nasłonecznienia spełnione są dla wszystkich okien na elewacji południowo-zachodniej. W związku z powyższym planowana przebudowa oraz rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie wymaganego czasu nasłonecznienia dla istniejącego mieszkania sąsiedniego nie narusza interesu osób trzecich. Nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody o rzekomym uwzględnieniu wyroku WSA w sytuacji powtórzenia uchybień proceduralnych, które muszą skutkować kolejnym uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec bezczynności organu. Sąd, wydając wyrok, wskazał na uchybienia, których organ nie usunął. Wymiar spornego okna nie odpowiada normom przewidzianym prawem. Otwór okienny jest mniejszy od wymaganego przepisami, a stosunek powierzchni okna w świetle ościeżnicy do powierzchni podłogi wynosi 1:9,8. Przeprowadzona rozbudowa budynku nie tylko nie ograniczy możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej, ale znacznie ją ułatwi. Projektując w granicy ścianę oddzielenia pożarowego, na co pozwala m.p.z.p., strona daje jednocześnie możliwość zaprojektowania takiej samej rozbudowy w przyszłości dla działki sąsiedniej. Dodatkowo wniesiono o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania administracyjnych w zakresie pozwolenia na budowę przy ul. [...] w G., na okoliczność nierównego traktowania inwestorów przez organ wydający pozwolenie na budowę w zakresie rozbudowy w granicy działki. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie/rozbudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane. Sąd uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 w.t. w związku z § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) m.p.z.p. Budowa (rozbudowa) budynku byłaby możliwa w granicy działki, ale jedynie przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Takimi przepisami są niewątpliwie te, które zawarte są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który – jako akt prawa miejscowego – stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) m.p.z.p. wprowadza "Zasady zabudowy i zagospodarowania terenu" dla jednostki planistycznej MN (w tym 64 MN - tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy). Zapis ten stanowi, że "(...) dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku, kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach odrębnych oraz odległości od ulic określonych w § 17 uchwały". Warunkiem sytuowania inwestycji w granicy nieruchomości jest zatem brak ograniczania zarówno możliwości zabudowy, jak użytkowania działki sąsiedniej. Istotne jest tu porównanie stanu istniejącego i projektowanego. W ocenie organu i Sądu przedmiotowa rozbudowa nie spełni warunku "nieograniczania użytkowania działki sąsiedniej", ponieważ zaprojektowany obiekt realnie zmieni dotychczasowe użytkowanie budynku sąsiedniego, ograniczając czas nasłonecznienia pomieszczenia mieszkalnego na parterze tego budynku. Jak wynika z dołączonych do projektu analiz nasłonecznienie wskazanego pomieszczenia w dniach równonocy (w godzinach pomiędzy 7.00 a 17.00) skrócone zostanie o ponad godzinę w stosunku stanu istniejącego. Oznacza to, że wskutek zaprojektowanej inwestycji wystąpi niedopuszczalne ograniczenie w użytkowaniu budynku istniejącego na działce sąsiedniej – niemożliwe do zaakceptowania w świetle zapisów obowiązującego m.p.z.p., niezależne od innych, szczegółowych wymagań przewidzianych w rozporządzeniu w.t. Ustalenia powyższe zostały poczynione zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 27 lutego 2023 roku, sygn. II SA/Gl 1257/22. Zwrócono tam uwagę, że m.p.z.p. zawiera szereg różnych ograniczeń, w tym w zakresie odnoszącym się do oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Sąd nakazał dokonanie ustaleń z uwzględnieniem § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) m.p.z.p. Uregulowania zawarte w m.p.z.p. nie są i nie mogą być w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli pod względem legalności, bowiem wykraczałoby to poza zakres skargi i sprawy. To samo dotyczy zarzutu bezczynności (przewlekłości) postępowania. Do rozpatrywania tego rodzaju zarzutów służy odrębne postępowanie, wymagające złożenia wcześniejszego ponaglenia (art. 37 § 1 – 3 k.p.a.). Kwestie legalności odstępstw od wymaganych standardów budowlanych w obiekcie sąsiednim mogą być ewentualnie przedmiotem odrębnych procedur prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego (a nie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Odnosząc się do wniosku dowodowego wskazać należy, że Sąd nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy zaznaczyć, że Sąd nie weryfikuje innych spraw, gdzie to rzekomo w podobnej sytuacji inwestorzy otrzymali pozwolenie budowlane. W niniejszej sprawie uczestnicy byli przeciwni ww. inwestycji i ją kwestionowali. Skutkowało to koniecznością uwzględnienia także ich praw właścicielskich. Realizacja zasady równości nie może oznaczać przyzwolenia na łamanie przepisów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 28 ust. 1, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ust. 1 p.b., § 8 ust. 4 pkt 3 lit. n) m.p.z.p., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.